浙江财政：全面开展“自发自还”争当 地方政府债券发行管理改革排头兵

今年是全面推开地方政府债券（以下简称“地方债”）“自发自还”的第5年。自2009年国务院批准启动地方债发行以来，在财政部的指导下，浙江省政府债券（以下简称“浙江债”）发行管理改革一直走在全国前列，全程参与了从“代发代还”、“自发代还”到“自发自还”的各个阶段，多措并举做实做细债券发行管理工作。

　　一、“自发自还”以来浙江债发行工作总体情况

　　5年来（2015年—2020年5月），浙江省累计发行浙江债12446.88亿元，平均发行利率3.35%，平均发行年限8.29年。其中，按偿债资金来源分：一般债券5609.27亿元，专项债券6837.61亿元；按债券发行方式分：定向承销方式发行2693.33亿元，公开招投标方式发行9753.55亿元。债券期限涵盖3—30年各个期限品种。

　　二、五大成效彰显地方债发行管理改革丰硕成果

　　5年的“自发自还”探索实践，缓解了地方政府的偿债压力，保障了建设项目资金接续，为政府融资打开了“前门”，成功转型建立以地方债为主体的政府举债可持续融资机制，促进政府性债务管理规范化，政府融资成本大幅下降，全力保障浙江省委、省政府重大决策部署落地见效，为保持经济稳定增长提供坚强财力支撑。

　　（一）新增债券规模大、种类多，助力经济社会全方位高质量发展。积极探索拓展新增专项债券发行领域，不仅包括土地储备、棚户区改造、收费公路等专项债券，还囊括其他项目收益与融资自求平衡专项债券品种，募集资金投向生态环保、农林水利、医疗卫生、教育、交通、市政和产业园区基础设施等各领域，重点支持长三角区域一体化发展、交通强国、脱贫攻坚、污染防治、乡村振兴等国家重大战略和浙江省“两个高水平”建设、“四大”建设等中心工作的重大项目建设。同时，深化财政金融协同互动，以地方债的发行承销为纽带，撬动金融机构加大对地方经济社会的支持力度。

　　（二）优化债券期限结构，有效平滑债券存续期压力。充分考虑项目建设运营周期、资金使用需求、偿债资金来源等因素，并积极调研市场投资需求和偏好，发行的债券期限结构持续优化，发行期限适当拉长、与项目周期更加匹配，到期分布更为合理均匀。截至2020年5月，未来三年到期债务占比均在11%以下，缓解了地方政府到期债务偿还压力和财政支出压力。

　　（三）在全国率先完成置换任务，切实化解债务风险。2015—2017年，浙江省各级财政部门全力做好地方政府存量债务债券置换工作，积极采取措施，有序推进政府债务防范化解工作，加快置换进度，累计发行浙江省政府置换债券5698.28亿元，在全国率先完成了置换债券的发行工作，提前完成存量债务的置换任务。置换债券平均发行利率3.19%，与原存量政府债务平均利率8%相比，年节约利息300亿元左右，累计可节约利息2000多亿元，降低了浙江省政府融资成本，优化了存量债务期限结构。

　　（四）发行场所全覆盖，推动投资主体多元化。为拓宽地方债发行渠道，丰富投资者结构，2017年和2019年浙江省分别首次在上海证券交易所、深圳证券交易所成功发行浙江债299亿元和339.7亿元，实现了在中央国债公司、两个交易所发行场所发行全覆盖，增强了浙江债的流通性和影响力。2019年，在双市场的现券交易量达4667.7亿元，比上年增长289%；换手率为45%，比上年增加30.6个百分点；券商、保险机构、基金、境外机构等非银行金融机构共持有281.85亿元，较上年末增持90.84亿元。二级市场流动性的提升有效激发了市场各金融机构对浙江债的承销积极性，进而对一级市场发行形成良性互动。

　　（五）全国首批柜台债券发行，充当发行制度改革先锋。为扩大投资者范围，提升交易活跃度，积极向财政部争取开展全国首批地方债柜台发行，2019年3月通过商业银行柜台市场发行5年期棚改专项债券11亿元，利率3.32%。通过合理选择券种、择优选定承办行、多渠道加大宣传等措施，柜台销售量达计划分销量的100%，圆满完成发行任务，不仅有效提升了浙江债的影响力和知晓度，而且成功打通个人和中小投资者认购地方债的“最后一公里”，为地方债柜台业务的全国推广提供了浙江经验。

　　三、七大举措擦亮浙江债发行管理“金名片”

　　5年来，通过公开市场发行政府债券，按市场规则披露预决算信息、经济运行情况、财政收支情况、债务情况、债券信用评级以及还本付息情况等，展现出浙江省强劲的财政经济实力和公开透明的政府形象，有力助推省域治理体系和治理能力现代化。

　　（一）各级领导高度重视。领导重视是做好地方债发行工作的“牛鼻子”。浙江省委、省政府一直对地方债发行管理改革倍加关注，历任领导多次就地方政府债务管理听取专题汇报、作出指示批示，主持召开专题会议研究专项债券项目储备工作。浙江省财政厅领导对地方债发行管理尤为重视：一是走出去，带队主动走访承销团成员，讲解地方债发行相关政策，听取承销商意见建议，取得其理解和支持；二是请进来，邀请经验丰富的承销商来授课，内容包括宏观经济形势分析、债券市场发展趋势等，提升发债人员的专业素养。

　　（二）基础工作扎实有力。基础工作是规范地方债发行管理的有效保障。一是不断夯实债务管理基础。债务管理颗粒度细化到每个市县的具体项目，强化项目全周期管理，建立滚动的项目储备机制。组建由浙江省财政厅主要领导任组长、分管厅领导和省发改委领导任副组长的专项债券工作专班，下设3个工作小组，做到一个专班、一个口径、一张报表，实现专项债券项目清单化、规范化、精细化管理。二是建立健全承销团组建管理机制。按照“公开、公平、公正、透明”原则，定期组建公开发行承销团，2020—2022年承销团扩容至50家，银行和券商分别为30家和20家，承销力量持续增强。2019年结合浙江省政府债券发行管理的现实需要和允许外资银行开展政府债券承销业务的新形势，制定《浙江省政府债券公开发行承销团组建及管理办法》，进一步规范承销团组建和管理，有效调动承销商积极性。三是科学合理制定年度发行计划。结合宏观经济形势和债券市场供求情况，遵循市场化的发行机制，在财政部下达限额内，制定全年发债方案和分季度发行计划。

　　（三）沟通协调充分细致。加强沟通协调是顺利发债的基础和前提，浙江省积极做好“三加强”。一是加强与债券使用部门对接。做好与浙江各市县财政局、省级主管部门的各项衔接工作，对项目收益与融资平衡、债券与项目期限匹配、财务审计报告和法律意见书等第三方报告质量等方面提出明确要求，加强审核和业务指导，确保债券资金项目信息准确、期限结构合理。二是加强与承销商互动。建立“三每”机制：每年年初召开承销商会议，介绍浙江省经济运行和财政收支等经济社会发展情况，通报发行计划及发行规则等相关规定；每次发行前了解承销意愿，发行后及时向承销商了解情况，为后续发行工作积累经验；每年度发行结束后，向承销商寄送《感谢信》，对其积极承销浙江债、支持浙江经济社会发展表示感谢。三是加强与地方债发行相关部门沟通。一方面做好与财政部、兄弟省市以及债券发行场所的交流，及时掌握债券市场形势和全国地方债发行动态；另一方面做好与人行、银保监局等相关部门横向沟通，协同做好债券资金拨付、置换债券定向承销发行工作。

　　（四）发行管理规范透明。规范债券发行管理是成功发债的保障，浙江省严格执行地方债发行的各项规定。一是积极配合评级机构开展信用评级。采取“公开报名、专家评审、择优选取”的招标方式，公开遴选信用评级机构，提高评级公信力；每次公布信用评级报告前，组织相关部门核对数据提出修改建议，确保评级报告真实、准确；注重存续期跟踪评级的披露，2019年浙江省成为当年度全国首个披露地方债跟踪评级报告的省份。二是全面及时披露债券发行管理各项信息。浙江省在认真做好各阶段债券信息披露的基础上，扩大信息披露内容，在财政收支年度决算数据编制完成前，主动公开全省和省级预算执行情况，拓展收费公路等专项债券的收益和融资平衡方案至项目全周期平衡，增加披露新增专项债券项目信息披露模板，有效防范专项债券风险。

　　（五）还本付息按时高效。按时兑付本息是维护浙江省政府债券信誉的重中之重。5年来，浙江省债券本息均按时兑付，并与市县财政建立有效兑付管理机制：一是制定年度还本付息计划，将各期债券的还本付息金额以及发行费用、付息兑付服务费分解到具体市县。为减轻市县拨付债券付息资金及有关费用的工作量，要求市县统一于每月15日上划当月需付息各期债券利息，债券有关费用统一纳入年度省与市县调度款结算，无需实款上缴省级国库。二是每次发行结束后下发各期债券发行兑付等事项的通知，告知各市县发行利率、还本付息缴款日、账务处理等各项信息。三是对市县缴款情况进行考核，逾期按规定计收罚息，同时对新增债券资金使用进度进行实时监测，并将还本付息情况、使用进度作为以后年度债券额度的分配依据之一。

　　（六）对外宣传突出亮点。浙江省主动加大宣传力度，为地方债发行工作营造良好氛围。各期债券发行结束后，及时向浙江省委、省政府报送发行有关情况的专报，得到了省领导的肯定。不定期在相关网站、微信、微博、中国财经报等信息平台发布债券发行最新动态，提升了浙江债的影响力和知晓度。尤其是针对柜台发行认购群体广泛的特点，浙江省以此为契机对地方债通过银行柜台市场发行进行了全方位、立体式的宣传和普及，为2019年浙江债柜台发行划上圆满的句号“加油鼓劲”。

　　（七）流动性提升举措多管齐下。二级市场流动性是地方债成功发行的催化剂，为提升浙江债在二级市场的活跃度，浙江省多措并举：一是拓宽地方债质押用途。借鉴省级国库现金管理定期存款中采用地方债质押的做法，将地方债作为省级财政专户资金定期存款的质押品，并鼓励有条件的市县跟进试点，提升浙江债的吸引力。二是支持金融机构推行浙江债ETF产品。积极支持银行、基金等金融机构研究推出以浙江债为标的指数的二级市场衍生品，推动浙江债成功纳入国内首只以地方债为主要投资标的的公募基金——海富通上证10年期地方债ETF。三是不断丰富投资主体。优化债券期限结构，加大发行20年和30年超长期债券的力度，引入保险机构投资地方债，进一步改善投资者主体结构。

　　2020年是不平凡的一年，浙江省将全力统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，落实好“积极的财政政策要更加积极有为”的要求，充分发挥地方债稳投资、扩内需、补短板的积极作用，加快全年地方债发行使用进度，做好“六稳”工作，落实“六保”任务，助力实现全年经济社会发展目标任务，为浙江努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口贡献财政力量。