未按规定保管作废发票是否应受处罚

　　案情介绍：

　　日前，某国税所在对桐源塑料制品厂进行纳税评估时发现，该厂由于保管不善，不慎遗失了2005年12月份作废的7份增值税专用发票。

　　处理意见：

　　在对桐源塑料制品厂遗失作废增值税专用发票的行为的处理上，税务所内部主要出现了两种不同的意见。

　　一种意见认为，应依据《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条未按照规定保管发票对桐源塑料制品厂进行处罚。

　　另一种意见认为，桐源塑料制品厂遗失作废发票的行为不属于未按照规定保管发票，不应对该企业实施行政处罚。

　　还有一种意见认为，本案应依照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十条第一款第（二）项“未按照规定设置、保管帐簿或者保管记帐凭证和有关资料的”的规定进行处罚。

　　笔者支持第二种意见。

　　法理分析：

　　《发票管理办法实施细则》第五十条对未按规定保管发票的行为作了较为详细的解释，《增值税专用发票使用规定》也作了类似的规定，但其中可能涉及本案的规定主要有两项，即第（一）项“丢失发票”和第（三）项“丢失或擅自销毁发票存根联以及发票登记簿”。

　　单从文义上看，丢失发票应包含丢失未使用的发票、丢失已使用的发票以及丢失已作废的发票这三种情形，即纳税人无论发生以上哪一种情形，都应当按“未按规定保管发票”中的“丢失发票”受到行政处罚。

　　但笔者认为，对于一个行为是否给予行政处罚，应当遵从行政处罚法的立法精神，必须要观察该行为是否具有一定的社会危害性。就作废发票的行为本身而言，其并不具有违法性。纳税人只要按相关税法的规定正常作废发票，并且作废发票的情况已经报告给税务机关或者已处于税务机关的监控之中，特别是在防伪税控的系统条件下，已经作废的发票显然不可能存在再次被重新使用的机会。因此而言，丢失作废发票的行为将不具有任何的社会危害性。

　　就现行的增值税专用发票而言，由于国家税务总局已经取消了存根联这一联次，因此“擅自销毁发票存根联以及发票登记簿”的规定显然同样也不能适用于遗失了作废的增值税专用发票的情形。

　　本案不能按照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十条第一款第（二）项进行处罚的原因在于，“未按照规定设置、保管帐簿或者保管记帐凭证和有关资料的”中的“有关资料”只能理解为与帐簿和记帐凭证具有关联作用的东西或物品，而作废了的增值税专用发票各联显然是不具有任何的记帐价值。

　　综合上述分析，笔者认为，税务机关应善于跳出惯有的思维定势，多从设定行政处罚的宗旨考虑问题，对纳税人丢失作废发票的行为不给予行政处罚，以免酿成潜在的执法风险。