既大有作为 又行稳致远 ——2019年各级财政部门多措并举防范化解财政风险

从通篇29次提及“稳”字，到强调必须强化风险意识，牢牢守住不发生系统性风险的底线，今年的中央经济工作会议传递了一个明确的信号，那就是要“稳字当头”。

　　坚持“稳字当头”，宏观政策要稳；强化风险意识，需坚决防控财政风险。今年以来，各级财政部门着力保持财政健康稳定运行，高度重视地方政府债务风险防控，为我国经济实现更高质量、更可持续的发展奠定基础、提供保障。

　　着力保持财政健康稳定运行

　　今年，积极的财政政策加力提效，进一步发挥在支持实体经济、释放内需潜力、优化经济结构和改善民生福祉方面的重要作用，全年减轻企业税收和社保缴费负担将超过2万亿元。

　　财政部公布的数据显示，1—11月，全国公共预算收入同比增长3.8%，增幅较去年同期回落3.8个百分点，其中，税收收入同比增长0.5%，扣除部分税款延期缴纳因素后，延续了自5月份以来持续负增长态势；全国一般公共预算支出同比增长7.7%，增幅较去年同期提高0.9个百分点。

　　在此背景下，今年以来，各级财政部门牢固树立艰苦奋斗勤俭节约的思想，开源节流、精打细算。

　　开源方面，面对减税降费带来的减收压力，积极主动作为，努力挖潜增收。统筹采取加大预算稳定调节基金调入力度、提高资本经营预算调入一般公共预算比例、清点“家底”盘活存量资金资产等方式平衡预算。前11月，全国非税收入同比增长25.4%，增幅较高，主要来源于特定国有金融机构和国企上缴利润，以及多渠道盘活国有资源资产等。

　　“为支持地方财政平稳运行，今年预算安排中央对地方转移支付力度是近几年最大的。在此基础上，中央财政与省级财政加快预算下达进度，及时下沉财力，弥补基层财政减收。”财政部预算司有关负责人说。

　　节流方面，一是进一步压减一般性支出，严控“三公”经费预算。中央财政带头压减一般性支出，除刚性和重点项目外，其他项目支出平均压减幅度达到10%。二是进一步硬化支出预算约束。严控预算追加事项，坚决禁止违反预算规定乱开口子。严把支出政策关口，强化财政可承受能力评估，凡是不具备实施条件、超出财力可能的支出政策，一律不得实施。

　　“根据《深化财税体制改革总体方案》要求，财政部在推进预算公开、改进预算控制方式、加强地方政府债务管理等方面出台实施了一系列制度规定，初步形成了较为科学完整的预算管理体系。”前不久，财政部部长刘昆撰文指出，下一步，要不断完善财政预算法律和制度体系，包括积极配合有关部门尽快完成预算法实施条例修订工作；健全“横向到边、纵向到底”的基本支出标准体系，分类研究明确财政保障政策；研究提出项目支出标准体系建设框架和总体规划。进一步强化预算编制和执行管理，推进全口径政府预算管理，加快统一预算分配权，严格控制年初代编预算范围和规模；坚持先有预算、后有支出，预算没有安排的不得支出，严控预算调整和调剂事项等。

　　精打细算方面，各级财政部门进一步优化支出结构，按照“县级为主、省级兜底”的原则，坚持“三保”支出在财政支出中的优先顺序，坚持国家标准的“三保”支出在“三保”支出中的优先顺序，切实保障“三保”支出需求，保障重点领域和关键环节支出。同时，推进全面实施预算绩效管理，确保每一分钱花得其所、用得安全。

　　“我们要求省级财政部门对本地区基层‘三保’支出安排和执行情况进行摸排，统筹中央转移支付和地方自有财力，加大财力下沉力度，尽可能向基层财政困难地区和受减税降费影响较大的地区倾斜，增强相关地区财政保障能力。”预算司有关负责人表示。

　　记者注意到，在安排预算支出时，财政部要求注重把握底线与标准，既不留下硬缺口，也不擅自提高标准、寅吃卯粮。在保障和改善民生方面，明确提出确保民生支出政策建立在更加稳固、更可持续的基础上，防止脱离财力作难以兑现的承诺。

　　“财政收支矛盾是长期存在的，中国经济步入新常态，经济下行压力加大、老龄化进程加快，财政收支矛盾表现得更为突出。”中央财经大学财政税务学院院长白彦锋表示，在此背景下，基层财政部门一定要打好“铁算盘”，把好绩效关，彻底改变过去财政资金是“唐僧肉”的状况，促使支出部门对财政资金充满敬畏；也要当好“铁公鸡”，财政与政府部门时刻有过“紧日子”的观念，百姓的“好日子”才有保障。

　　坚决强化地方政府债务风险防控

　　近日，中央财政提前下达2020年部分新增专项债务限额1万亿元，占2019年当年新增专项债务限额2.15万亿元的47%，控制在依法授权范围之内。

　　提前下达债务限额，可以促进地方政府债券早发行、早使用，尽早形成对经济的有效拉动。而这一切都建立在日益完善的政府债务管理体系之上。

　　近年来，财政部围绕加强地方政府债务风险防控推进多项工作，包括：及时完善监管政策，严格禁止地方政府借融资平台公司、PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债，坚决遏制隐性债务增量；加强地方政府债务常态化监督，组织核查部分市县和金融机构违法违规融资担保问题，依法查处，问责到人，对典型案例公开通报；加强顶层设计，健全地方政府债务管理制度体系，强化地方政府债务限额管理、预算管理等。

　　2019年，财政部继续确保实现法定限额内地方政府债务不出现任何风险的目标，并对完善专项债券管理，加强专项债务风险防控给予重点关注。

　　专项债券的风险程度与偿债来源是否真实有效、融资与收益的总量结构是否平衡息息相关。在2018年开展专项债券项目收支预算管理的基础上，今年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，强调专项债券必须用于有一定收益的重大项目，同时，合理明确金融机构提供配套融资支持标准，从严设定债务项目领域等相关政策条件，要求金融机构按商业化原则独立审批、审慎决策等。

　　举债与偿债能力相匹配是必须遵循的经济铁律和法则，是契约精神的重要体现。今年9月，在中债智汇高端沙龙上，预算司有关负责人表示，目前来看，专项债务风险总体可控，但偿债来源比较单一，部分地区高度依赖土地出让收入的问题值得关注。下一步，应进一步拓宽项目收益来源、健全偿债保障机制，条件成熟时，可以研究将部分非税收入纳入政府性基金预算。

　　地方政府债券不能仅仅被看作政府融资工具，它也是资本市场的重要产品，公开透明应是其核心特征之一。预算司有关负责人介绍说，财政部制定的《地方政府债务信息公开办法（试行）》已于今年1月1日起实施。目前，全国统一的地方政府债务信息公开平台建设报财政部批准，已经接近收工，争取年底推出。

　　“截至10月末，全国地方政府债务余额21.38万亿元，控制在今年全国人大批准的限额24万亿元以内。全年发行平稳有序，发行量大、利率水平有所下降，市场呈现出较好的承接能力。相较去年，平均发行期限也有所延长，在稳投资方面发挥了积极作用。”上海财经大学公共经济与管理学院副教授郑春荣说。

　　财政部副部长许宏才在日前举行的地方债市场建设与发展研讨会上表示，下一步，将继续扎实做好防范和化解地方政府债务风险工作。具体包括：开发合法合规举债“前门”，合理确定分地区地方政府债务项目，支持有一定收益的公益性项目建设，项目的增加要符合宏观调控和地方实际项目需要；完善专项债券管理，做好专项债券发行使用及配套融资工作，进一步健全专项债券偿还和风险防控机制；坚决堵住违法违规举债的“后门”，坚决遏制隐性债务增量，支持地方稳妥化解隐性债务存量；强化监督问责，从严整治举债乱象；持续推进信息公开；推进地方政府债券市场建设，进一步促进地方政府债券投资主体多元化。