建言献策:关于会计法修订的若干建议

　　《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》)将会计监督作为一项重要的内容加以规范，构筑了符合社会主义市场经济要求的三位一体的会计监督体系。会计信息质量检查是财政部执行会计监督职能的主要措施之一。专员办在履行会计监督职能时发现，实践中存在法定授权不完整、会计监督信息化水平低、行政执法力度不足等问题，建议在《会计法》的修订中予以考虑。

　　会计监督的执法主体地位应进一步巩固

　　从现行《会计法》的总则、会计监督和法律责任章节来看，财政部门具有《会计法》执法主体地位，享有管理权、监督检查权和行政处罚权。《会计法》同时规定：“财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查”“各部门监督检查应当出具检查结论，检查结论应当共享”。但在实际执行中，各行政部门缺乏横向信息沟通和相互协调，造成重复检查和资源浪费，形成了现实中的多头监管。此外，由于目前缺乏监督检查信息网络平台，各职能部门检查的成果难以交流和共享，造成监管效率不高。

　　我们建议，在《会计法》修订时，进一步明确财政部门执法主体地位，加强监管力度。各部门应当加强配合，形成监督共享机制。在《会计法》中明确财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管、工商等部门发挥各自专业监督职能，突出监督重点，建立重大问题相互移送和通报机制，对会计事项不符合《会计法》及相关会计制度规定的，由财政部统一处理，确保政策统一。

　　专员办的执法权限应进一步明确

　　从专员办近年来开展的会计信息质量检查来看，检查结果运用在财政部层面主要是发布公告，在专员办层面主要是下达处理决定，处理的主要方式为罚款(行政处罚决定书)、责令单位对相关人员进行追究责任、调整账务、加强管理、补税(移交税务部门或责令补缴税款)等。但从处罚结果来看，即使是处理力度相对较大的罚款，由于罚款上限较低，也难以引起被查单位重视，特别是非上市公司，罚款对其影响有限;而对于非国家工作人员个人的处罚，除了对性质较为恶劣的吊销从业资格、罚款等，其他情形的只能责令单位对相关人员进行追责，缺乏执法主动权。目前，专员办的行政处罚权集中于“罚款”，对警告、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业等行政处罚手段主要依靠移交相关部门。专员办会计监督行政处罚权的不完整，影响了会计监督效力的充分发挥。

　　我们建议，在《会计法》修订时，对于财政部门在执行会计监督中的行政处罚手段进行明确，明确财政部门包含国务院财政部门派出机构，享受相关条款所赋予的权力并承担相应义务等内容，同时，建议将个人违规行为纳入社会统一征信系统，录入会计诚信档案。

　　会计监督内容应进一步丰富

　　会计具有核算和监督两大职能，其监督职能其实也就是控制职能。会计监督需要对经济活动过程进行控制，属于内部控制重要一环。现行《会计法》中对财政部门实施会计监督的内容主要包括4个方面，但并不包含内部控制内容。而检查中发现的很多问题都是因内部控制不到位造成的。《会计法》规定“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”，但有些单位内部控制制度不健全、不合理，缺乏内部监督制度和监督机构。如：某化工集团公司有两套内控制度，两套制度内容不统一甚至相互矛盾，导致财务报告及相关会计信息失真;某汽车部件公司，制订了内控制度，却不落实、不执行、不考核，导致了现金管理违规问题的产生。近年来，对于内部控制不到位可能造成的业务和财务风险类问题，专员办采用了管理建议书的形式告知被查单位，得到了被查单位的重视和好评。

　　我们建议，在《会计法》修订时，在会计监督内容中加入会计/财务控制相关内容，并对内部控制不到位所引起的风险进行分类，采取不同的监管处理模式，如管理建议书、内部控制评价等。

　　会计监督信息化应进一步加快

　　随着经济发展，财务核算手段越来越科学，监督环境日益复杂，然而会计监督信息化程度却较低。一方面，会计检查软件与会计软件相比，功能还不完善，大型企业单位核算除了财务软件外还有ERP系统，财务软件与ERP系统相关联直接取数，而相应的会计检查软件功能落后，不能够完全满足会计监督的要求;另一方面，网络化监督还不是主流，缺乏公共信息平台，无法实现对监督对象相关资料的电子化查询，也给被监督者带来了“可钻之空”。被监督者在面对不同的监督主体时，有针对性地提供有利于自身的信息。如，贷款报表中的数据往往比纳税报表的数据大。由于没有建立网络监督日常预警机制，导致目前现场监督多，非现场监督少，仅有的监督资源没有最大化发挥效用。

　　我们建议，在《会计法》修订时，明确加强会计监督信息化建设的重要性，明确具体操作方法及相关法律责任。一是要搭建社会公共信息平台，对规模以上企业的相关财务数据信息同步上传，企业数据上传要保证数据来源单一、真实、准确。二是要搭建监管信息网络平台，会计法规定的各有关监督检查部门在对单位开展会计监督时，对出具的检查结论共享到统一的平台，从而避免检查资源和成果的重复和浪费。

　　行政执法力度应进一步加大

　　一方面，《会计法》对会计信息造假的不法行为往往通过行政手段予以处罚，但在民事责任方面的规定较缺乏，从而没有对违规者起到有效的威慑作用;另一方面，执法力度不够，处罚程度较轻，罚款金额一般为3000元以上5万元以下，最高罚款金额仅为5000元以上10万元以下。

　　我们建议，在《会计法》修订时，细化会计法律责任，加大违规处罚力度，与刑法、公司法和证券法等配套的法律法规相衔接，大幅度提高做“假账”的成本，并适当缩小相关处罚弹性。一是加大对单位负责人会计违法行为的法律执法和处罚力度。凡是单位负责人从事(或授意)会计违法行为，损害社会利益的，必须依法追究其法律责任，保证让承担法律责任者确实得到惩罚。二是完善相关处罚的替代性条款。现行《会计法》中提到了违反会计法的某些规定有一定的适用范围，如，对于全额拨款预算单位，罚款失去了意义，该处罚的替代条款需要明确。三是提高罚款上限，明确处罚上限的内涵。从近年《会计法》实施情况来看，其罚款限额设定的方式应重新设定，建议采取“定额”与“定比”相结合的处罚方式，相应提高处罚的上限。对处罚金额的计算，是按单项违规事项计算还是按合并违规事项处罚金额计算，也需要在《会计法》中进行明确，以便于会计监督的依法执行。除此之外，适当引入民事赔偿概念，不仅要对个人进行处罚，而且要对违规企业实行经济制裁，用法律的权威督促单位负责人知法守法。