国家税务总局广东省税务局公告2020年第2号 国家税务总局广东省税务局关于发布《广东省税务系统税务规范性文件制定管理实施办法》的公告

国家税务总局广东省税务局关于发布《广东省税务系统税务规范性文件制定管理实施办法》的公告

国家税务总局广东省税务局公告2020年第2号                     2020-01-28

　　为贯彻落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，规范全省各级税务机关税务规范性文件制定和管理工作，促进税务机关依法行政，保障税务行政相对人的合法权益，根据《税务规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第41号公布，国家税务总局令第50号修正）、《广东省行政机关规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第93号公布）等规定，国家税务总局广东省税务局制定了《广东省税务系统税务规范性文件制定管理实施办法》，现予以发布，自2020年3月1日起施行。

　　特此公告。

国家税务总局广东省税务局

2020年1月28日

广东省税务系统税务规范性文件制定管理实施办法

　　第一章 总则

　　第一条 为贯彻落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，规范全省各级税务机关税务规范性文件制定和管理工作，促进税务机关依法行政，保障税务行政相对人的合法权益，根据《税务规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第41号公布，国家税务总局令第50号修正）、《广东省行政机关规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第93号公布）等规定，结合全省税务工作实际，制定本办法。

　　第二条 本办法所称税务规范性文件，是指县以上税务机关依照法定职权和规定程序制定并发布的，影响税务行政相对人权利、义务，在本辖区内具有普遍约束力并在一定期限内反复适用的文件。

　　税务机关牵头与其他单位联合制定、使用税务机关文号的税务规范性文件适用本办法。

　　第三条 县级税务机关制定税务规范性文件，应当依据法律、法规、规章或者省以上税务机关税务规范性文件的明确授权；没有授权又确需制定税务规范性文件的，应当提请上一级税务机关制定。

　　各级税务机关的内设机构、派出机构和临时性机构，不得以自己的名义制定税务规范性文件。

　　第四条 制定税务规范性文件，应当坚持依法、科学、民主、公开、统一的原则，遵循本办法规定的制定规则和程序。

　　第五条 广东省税务局有序推进税务规范性文件信息化建设，对税务规范性文件各环节进行全过程信息化管理。

　　第二章 税务规范性文件的范围和内容

　　第六条 制定税务规范性文件，应当符合宪法、法律、法规、规章以及上级规范性文件的规定，不得超越本税务机关的职权范围。

　　第七条 税务规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项，不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税务规范性文件设定的事项。

　　第八条 没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，税务规范性文件不得作出减损税务行政相对人合法权益或者增加其义务的规定，不得增加税务机关权力或者减少税务机关法定职责。

　　第九条 有下列情形之一的，应当制定税务规范性文件：

　　（一）在转发上级文件时，提出的具体实施措施或者补充意见对税务行政相对人的权利义务构成影响，具有普遍约束力的；

　　（二）对下级税务机关有关特定税务行政相对人的特定事项如何适用税收法律、法规、规章或者税务规范性文件的请示所作的批复，需要普遍适用的；

　　（三）在上级文件规定的基础上，以正式公文形式制发的各类工作规程、办事流程、办事指南等，进一步明确或者细化税务行政相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的程序等事项，需要普遍适用的；

　　（四）其他对税务行政相对人权利、义务构成影响，在本辖区内具有普遍约束力并在一定期限内反复适用的文件。

　　第十条 制定的文件只包含下列内容的，不纳入税务规范性文件管理：

　　（一）原文转发上级机关制发的文件；

　　（二）不涉及税务行政相对人权利义务的内部具体工作制度、技术操作规程；

　　（三）针对具体对象的公告及行政处理、处罚决定；

　　（四）减免税、行政许可等事项的核准、审批以及对具体事项的批复；

　　（五）公示办事时间、地点、电话等事项的便民通告；

　　（六）仅对法律、法规、规章及规范性文件中已有内容进行摘录或者汇编；

　　（七）宣传、教育、监察、人事、财务等文件；

　　（八）其他不纳入税务规范性文件管理的文件。

　　第三章 制定规则

　　第十一条 税务规范性文件可以使用“办法”“规定”“规程”“规则”等名称，但是不得称“条例”“实施细则”“通知”“批复”等。

　　第十二条 税务规范性文件应当根据需要，明确制定目的和依据、适用范围和主体、权利义务、具体规范、操作程序、施行日期或者有效期限等事项。

　　第十三条 制定税务规范性文件，应当做到内容具体、明确，内在逻辑严密，语言规范、简洁、准确，避免产生歧义，具有可操作性。

　　第十四条 税务规范性文件可以采用条文式或者段落式表述。

　　采用条文式表述的税务规范性文件，需要分章、节、条、款、项、目的，章、节应当有标题，章、节、条的序号用中文数字依次表述；款不编序号；项的序号用中文数字加括号依次表述；目的序号用阿拉伯数字依次表述。

　　第十五条 税务规范性文件应当与本机关制定的其他税务规范性文件衔接，拟被该文件废止的文件名称、文号以及条款应当明确列举。

　　同一事项已有税务规范性文件作出规定并不作改变的，原则上不应重复作出规定。

　　同一事项已由多个税务规范性文件作出规定的，起草同类文件时，应当对有关文件进行归并、整合。

　　第十六条 税务规范性文件不得含有国家秘密事项，不得在税务规范性文件及其政策解读中引用涉密文件和不予公开、依申请公开文件的内容、标题及文号。

　　第十七条 对于涉及税务行政相对人权利、义务的内容，应当由税务规范性文件规定，不得仅在其政策解读中表述。

　　第十八条 上级税务机关需要下级税务机关对税务规范性文件细化具体操作规定的，可以授权下级税务机关制定具体的实施办法。

　　被授权税务机关不得将被授予的权力转授给其他机关。

　　第十九条 税务规范性文件由制定机关负责解释。制定机关不得将税务规范性文件的解释权授予本级机关的内设机构或者下级税务机关。

　　税务规范性文件有下列情形之一的，制定机关应当及时作出解释：

　　（一）税务规范性文件的规定需要进一步明确具体含义的；

　　（二）税务规范性文件制定后出现新的情况，需要明确适用依据的。

　　下级税务机关在适用上级税务机关制定的税务规范性文件时认为存在本条第一款规定情形的，应当提请制定机关解释。

　　第二十条 税务规范性文件不得溯及既往，但是为了更好地保护税务行政相对人权利和利益而作出的特别规定除外。

　　第二十一条 税务规范性文件应当自发布之日起30日后施行，并载明具体施行日期。

　　税务规范性文件发布后不立即施行将有碍执行的，可以自发布之日起施行。

　　与法律、法规、规章或者上级机关决定配套实施的税务规范性文件，其施行日期需要与前述文件保持一致的，不受本条第一款、第二款时限规定的限制。

　　第二十二条 税务规范性文件除需要长期执行的外，一般应当载明有效期。

　　上级规范性文件已载明有效期的，配套实施的税务规范性文件有效期应与其保持一致；暂行、试行的税务规范性文件有效期自施行之日起不超过3年。

　　第四章 制定程序

　　第二十三条 税务规范性文件的制定程序主要包括：起草、征求意见、审查、决定、发布等环节。

　　第二十四条 税务规范性文件由制定机关业务主管部门负责起草。内容涉及两个或者两个以上部门的，由制定机关负责人指定牵头起草部门。

　　第二十五条 各级税务机关从事政策法规工作的部门或者人员（以下统称“政策法规部门”）负责对税务规范性文件进行审查，包括合法性审核和世界贸易组织规则合规性评估。

　　未经政策法规部门审查的税务规范性文件，办公室不予核稿，制定机关负责人不予签发。

　　第二十六条 起草部门应当就下列事项进行公平竞争审查：

　　（一）是否违反市场准入与退出标准；

　　（二）是否违反商品要素自由流通标准；

　　（三）是否违反影响生产经营性成本标准；

　　（四）是否违反影响生产经营行为标准；

　　（五）是否存在其他排除、限制竞争的情形。

　　未经公平竞争审查的税务规范性文件送审稿，不得提交政策法规部门审查。

　　第二十七条 起草部门应当认真评估论证税务规范性文件制发的必要性、可行性、合理性以及预期效果和可能产生的影响；对专业性、技术性较强的税务规范性文件，可以组织相关领域专家进行论证。

　　第二十八条 起草税务规范性文件，起草部门应当深入调查研究，总结实践经验，听取基层税务机关意见。起草与税务行政相对人生产经营密切相关的税务规范性文件，起草部门应当听取税务行政相对人代表和行业协会商会的意见。起草部门可以邀请政策法规部门共同听取意见。

　　税务规范性文件内容涉及其他单位的，应当充分征求其他单位意见。

　　第二十九条 除依法需要保密的外，对涉及税务行政相对人切身利益或者对其权利义务可能产生重大影响的税务规范性文件，起草部门应当在征求本单位内部意见且无原则性分歧后，形成税务规范性文件草案，在税务机关门户网站向社会公开征求意见，公开征求意见的期限一般不少于30日。

　　起草部门除应当按照本条第一款规定征求公众意见外，还可以采取召开座谈会、论证会、听证会和书面征求意见等形式征求公众意见。

　　第三十条 税务规范性文件送审稿应当由起草部门负责人签署后，送交政策法规部门审查。

　　送审稿内容涉及其他业务主管部门的，应当于送交审查前会签，未按规定会签的，政策法规部门不予审查。

　　起草部门认定送审稿属于重要文件的，应当注明“请会签部门主要负责人会签”。

　　第三十一条 起草部门将送审稿送交审查时，应当一并提供下列材料：

　　（一）起草说明，包括制定目的、制定依据、必要性与可行性、起草过程、征求意见以及采纳情况、对税务行政相对人权利和利益可能产生影响的评估情况、施行日期的说明、相关文件衔接处理情况以及其他需要说明的事项；

　　（二）税务规范性文件解读稿，包括文件出台的背景、意义，文件内容的重点、理解的难点、必要的举例说明和落实的措施要求等；

　　（三）作为制定依据的法律、法规、规章以及税务规范性文件纸质或者电子文本；

　　（四）会签单位意见以及采纳情况；

　　（五）公平竞争审查的相关材料；

　　（六）其他相关材料。

　　第三十二条 政策法规部门应当就下列事项进行合法性审核：

　　（一）是否超越法定权限；

　　（二）是否具有法定依据；

　　（三）是否违反法律、法规、规章以及上级规范性文件的规定；

　　（四）是否设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费以及其他不得由税务规范性文件设定的事项；

　　（五）是否违法、违规减损税务行政相对人的合法权利和利益，或者违法、违规增加其义务；

　　（六）是否违反本办法规定的制定规则或者程序；

　　（七）是否与本机关制定的其他税务规范性文件进行衔接。

　　对审核中发现的明显不适当的规定，政策法规部门可以提出删除或者修改的建议。

　　政策法规部门审核过程中认为有必要的，可以通过召开座谈会、论证会等形式听取相关各方意见。

　　第三十三条 政策法规部门进行合法性审核,根据不同情况提出审核意见：

　　（一）认为送审稿没有问题或者经过协商达成一致意见的，提出审核通过意见；

　　（二）认为起草部门应当补充征求意见，或者对重大分歧意见没有合理说明的，退回起草部门补充征求意见或者作出进一步说明；

　　（三）认为送审稿存在问题，经协商不能达成一致意见的，提出书面审核意见后，退回起草部门。

　　第三十四条 政策法规部门应当根据世界贸易组织规则，依据以下内容对送审稿进行合规性评估：

　　（一）最惠国待遇原则；

　　（二）国民待遇原则；

　　（三）透明度原则；

　　（四）有关补贴的规定；

　　（五）其他世界贸易组织规则。

　　第三十五条 政策法规部门进行合规性评估，根据不同情况提出评估意见：

　　（一）认为送审稿符合世界贸易组织规则的，提出无异议评估意见；

　　（二）认为送审稿可能引发国际贸易争端的，向起草部门作出风险提示；

　　（三）认为送审稿不符合世界贸易组织规则、必然引发国际贸易争端的，向起草部门作出风险提示，并提出修改的意见和理由。

　　第三十六条 除为了预防、应对和处置突发事件，或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施税务规范性文件外，政策法规部门审查时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。

　　第三十七条 各级税务机关应当探索建立专家协助审查机制，充分发挥法律顾问、公职律师和有关专家作用。

　　第三十八条 税务机关牵头与其他机关联合制定规范性文件，代地方人大及其常务委员会、政府起草涉及税务行政相对人权利义务的文件，起草部门应当将文件送审稿或者会签文本送交政策法规部门审查。

　　经其他机关会签后，文件内容有实质性变动的，起草部门应当重新送交政策法规部门审查。

　　其他机关牵头与税务机关联合制定的规范性文件，参照本条第一款规定执行。

　　第三十九条 送审稿经政策法规部门审查通过后，由起草部门提请局务会议或者局长办公会议集体审议，重要规范性文件提请局党委会审议。

　　第四十条 送审稿经审议通过，按公文处理程序报制定机关主要负责人或者其授权的负责人签发。

　　第四十一条 税务规范性文件应当以公告形式发布；未以公告形式发布的，不得作为税务机关执法依据。

　　制定机关应当自税务规范性文件发布之日起5个工作日内，在本级税务机关门户网站刊登税务规范性文件及其政策解读。

　　税务规范性文件制定机关所在地人民政府对公布载体有其他规定的，一并遵照执行。

　　第四十二条 制定机关的起草部门和政策法规部门应当及时跟踪了解税务规范性文件的施行情况。

　　对实施机关或者税务行政相对人反映存在问题的税务规范性文件，制定机关应当进行认真分析评估，并及时研究提出处理意见。

　　第五章 备案审查

　　第四十三条 税务规范性文件应当备案审查，实行有件必备、有备必审、有错必纠。

　　第四十四条 税务规范性文件应当自发布之日起30日内向上一级税务机关报送备案，并抄送制定机关所在地本级人民政府。

　　向上一级税务机关报送备案，应提交以下材料电子文本：

　　（一）税务规范性文件备案报告表；

　　（二）税务规范性文件；

　　（三）起草说明；

　　（四）税务规范性文件解读稿。

　　对未报送备案或者不按时报送备案的，上一级税务机关应当要求制定机关限期报送；逾期仍不报送的，予以通报，并责令限期改正。

　　第四十五条 制定机关向上一级税务机关报送备案税务规范性文件时，由上一级税务机关政策法规部门会同业务主管部门共同审查。

　　上一级税务机关的政策法规部门具体负责税务规范性文件备案登记、审查、督促整改和考核等工作；业务主管部门承担其职能范围内的税务规范性文件审查工作，一般应在收到备案的税务规范性文件后5个工作日内向政策法规部门送交审查意见。

　　第四十六条 报送备案的税务规范性文件资料齐全的，上一级税务机关政策法规部门予以备案登记；资料不齐全的，通知制定机关在5个工作日内补充报送。

　　第四十七条 上一级税务机关对报送备案的税务规范性文件，应当就本办法第三十二条、第三十四条所列事项进行审查。

　　上一级税务机关对报送备案的税务规范性文件进行审查时，可以征求相关部门意见；需要了解相关情况的，可以要求制定机关提交情况说明或者补充材料。

　　第四十八条 上一级税务机关审查发现报送备案的税务规范性文件存在问题需要纠正或者补正的，应当通知制定机关在规定的时限内纠正或者补正。

　　制定机关应当按期纠正或者补正，并于规定时限届满之日起30日内，将处理情况报告上一级税务机关。

　　第六章 文件清理

　　第四十九条 制定机关应当及时对税务规范性文件进行清理，形成文件清理长效机制。

　　清理采取日常清理和集中清理相结合的方法。

　　第五十条 日常清理由业务主管部门负责。业务主管部门应当根据立法变化以及税务工作发展需要，对税务规范性文件进行及时清理。

　　税务规范性文件有效期届满前6个月内，业务主管部门应当对税务规范性文件进行评估，认为需要继续执行的，按照本办法规定程序制发。

　　第五十一条 有下列情形之一的，制定机关应当进行集中清理：

　　（一）上级机关部署的；

　　（二）新的法律、法规颁布或者法律、法规进行重大修改，对税务执法产生普遍影响的。

　　第五十二条 集中清理由政策法规部门负责牵头组织，业务主管部门分工负责。

　　业务主管部门应当在规定期限内列出需要清理的税务规范性文件目录，并提出清理意见；政策法规部门应当对业务主管部门提出的文件目录以及清理意见进行汇总、审查后，提请集体讨论决定。

　　清理过程中，业务主管部门和政策法规部门应当听取有关各方意见。

　　第五十三条 对清理中发现存在问题的税务规范性文件，制定机关应当分类处理：

　　（一）有下列情形之一的，宣布失效：

　　1.调整对象灭失；

　　2.不需要继续执行的。

　　（二）有下列情形之一的，宣布废止：

　　1.违反上位法规定的；

　　2.已被新的规定替代的；

　　3.明显不适应现实需要的。

　　（三）有下列情形之一的，予以修改：

　　1.与本机关税务规范性文件相矛盾的；

　　2.与本机关税务规范性文件相重复的；

　　3.存在漏洞或者难以执行的。

　　税务规范性文件部分内容被修改的，应当全文发布修改后的税务规范性文件。

　　税务规范性文件部分内容被修改或者废止的，应当对同类文件进行归并、整合。

　　第五十四条 制定机关应当及时发布日常清理结果；在集中清理结束后，应当统一发布失效、废止的税务规范性文件目录。

　　上级税务机关发布清理结果后，下级税务机关应当及时对本机关制定的税务规范性文件相应进行清理。

　　第七章 附则

　　第五十五条 税务行政相对人认为税务规范性文件违反法律、法规、规章或者上级税务规范性文件规定的，可以向制定机关或者其上一级税务机关书面提出审查的建议，制定机关或者其上一级税务机关应当依法及时研究处理。

　　第五十六条 各级税务机关负有督察内审职责的部门应当加强对税务规范性文件制定管理工作的监督。

　　第五十七条 本办法所称税务行政相对人包括纳税人、缴费人、扣缴义务人以及其他税务行政相对人。

　　第五十八条 本办法中的期限未注明工作日的，均为自然日。

　　第五十九条 本办法由国家税务总局广东省税务局负责解释。

　　第六十条 本办法自2020年3月1日起施行。

关于《广东省税务系统税务规范性文件制定管理实施办法》的解读

国家税务总局广东省税务局                           2020-02-06

　　为便于理解执行，现就《广东省税务系统税务规范性文件制定管理实施办法》（以下简称《实施办法》）解读如下：

　　一、制定《实施办法》的背景

　　为贯彻落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，规范全省各级税务机关税务规范性文件制定和管理工作，促进税务机关依法行政，保障税务行政相对人的合法权益，根据《税务规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第41号公布，国家税务总局令第50号修正）、《广东省行政机关规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第93号公布）等有关规定，省税务局制定了《实施办法》。

　　二、《实施办法》的主要内容

　　《实施办法》共七章六十条，分为总则、税务规范性文件的范围和内容、制定规则、制定程序、备案审查、文件清理、附则等内容，对全省税务系统税务规范性文件制定管理进行了详细规定。其中，税务规范性文件制发环节包括起草、征求意见、审查、决定、发布等五个方面，税务规范性文件备案环节包括备案、审查、整改三个方面，税务规范性文件后续管理环节包括文件清理、实施效果评估、公众反馈意见处理三个方面。

　　三、《实施办法》生效时间

　　《实施办法》自2020年3月1日起施行。