试论美国绩效预算制度兴起的原因分析

论文摘要 美国的绩效预算制度经过多年的发展，现已成为一种流行于全球范围的预算模式。美国的绩效预算制度经历过低谷也有过辉煌，绩效预算发展的好坏都是由当时的社会历史基础所决定的。本文在回顾美国绩效预算发展历程的基础上，着重从经济、政治、法律、技术、思想、历史六个方面，分析了20世纪90年代绩效预算制度获得全面推广的原因，期望能够为其它国家的绩效预算制度改革提供一些理论参考。　　论文关键词 绩效预算制度 原因分析 预算方式　　预算制度改革一直是我国政府改革的一块重点，自上世纪末开始中央和地方都进行了许多有益的探索。但是随着改革的深入，人们日益发现重视控制投入的预算制度并不能保证财政资金使用取得好的效果，而以结果为导向配置预算资源的绩效预算制度恰恰能够解决这一问题。分析美国绩效预算制度能够兴起的原因，学习和借鉴美国在预算制度改革中的成功经验，能够使我国政府部门的预算改革事半功倍。　　一、绩效预算的概念及特点　　绩效预算是以任务为导向的一种预算，它从节约资金和提高政府服务效率的目的出发，主张建立可以测量的目的和绩效指标，用以考核政府资金的绩效，加强对业务主管机关的监督管理。它注重的是达到的实际效果，也就是办了多少实事的问题。通过绩效预算不仅可以提高资金的使用效率，而且可以提高人员的办事效率，形成良性的控制和激励。最早的绩效预算制度雏形可以追溯到20世纪50年代美国胡佛委员会所提出的预算改革想法。其关键主张是：在预算过程中要尽力描绘每个政府组织运行的各项活动，把总的支出分配到各种不同的活动上，并对政府部门的实际活动进行测量。　　然而这些最初的未成熟的绩效预算制度想法并没有得到国会通过，其根本原因是当时的社会存在决定当时还不成熟的绩效预算理念无法成立。从具体层面来说：经济上，当时的美国正处于工业经济上升的时代，二战后的美国在世界范围内鲜有敌手，经济持续增长税收充裕，对于国内隐性的行政管理低效问题反应并不强烈，因而改革需求并不明显；技术上，当时会计核算体系和公共物品成本核算方法等技术手段还远没有产生，绩效评估的方式方法也比较单一，难以真正达到绩效预算制度的技术要求。因此，当时胡佛委员会所提出的绩效预算改革方案的失败几乎是必然的。　　但是到了20世纪90年代进入克林顿政府时期，基于业绩的预算改革在美国出现了复兴的现象。美国从中央联邦政府到各州政府都开始进行积极的预算改革，其最终目的在于提高公共支出的“资金价值”，也就是说希望通过改造公共预算和财政支出体系来使得纳税人所缴纳的税款在合理的再次使用之后产生更大的价值。这时候的绩效预算制度与传统的绩效预算制度相比有了许多新的发展，它主要有以下特点：　　第一，加强对目标和总额的控制。传统的预算是自下而上的，一般由各个支出部门先按部门需要提出预算请求，然后由上级的政策制定者统筹各部门的预算，最后汇总成总预算。而绩效预算制度是一种从上自下的预算制度，政策制定者在制定预算时可以考虑未来政策发展的需要，从宏观层面对预算的目标和数额进行控制。　　第二，强调分权。绩效预算支持资金的管理者和使用者发挥聪明才智实现资金价值的最大化，给予资金使用者和管理者一定的自由。他们可以根据环境的变化而调整资金的使用方向，甚至可以将预算结余的资金转移到下一年度使用。这一特点说明美国的绩效预算制度大量吸收了企业管理的经验。　　第三，强调目标导向，要求对结果负责。绩效预算制度特别强调实际的执行结果。尽管通过授权，中低层管理者获得了自由支出的权力，然而政策制定者也不会允许在结果上出现偏差。在美国，预算机构将与各个部门签订绩效合同，按重要性列出部门的目标，然后把每个目标都细化到可以测量的各种指标，通过种种先进的绩效测评手段来确保目标的实现。　　二、美国绩效预算制度兴起的原因分析　　绩效预算制度能够在美国获得推崇和发展并不是偶然的，经过几十年时间的发展，绩效预算已经取得了质变的成功，其突出标志是1993年克林顿政府出台的《政府绩效与结果法案》。绩效预算制度将会在以后一段时期内成为具有强大生命力的预算制度。下面笔者将从经济、政治、法律、技术、思想和历史六个方面分析绩效预算制度兴起的原因：　　（一）经济方面的原因　　1.美国经济滞胀，税收下降　　20实际70年代以来，世界经济进入滞胀时期，各国经济增长乏力，世界经济增速放缓，一些国家甚至出现了经济负增长的情况。在这种大的经济背景之下，美国的经济也无法独善其身。美国出口贸易额下跌，实体经济缺乏增长点，美元持续贬值造成美国国内通货膨胀严重。因此美国政府的税收也受到持续影响，税收的减少给政府预算带来了更大的压力，在开源十分困难的前提条件下，节流就成为了必然的选择。美国政府预算部门需要一种控制成本的、对结果负责的预算方式，而这一切都与绩效预算的内在本质不谋而合。美国政府渴望用这种预算方式，能够提高资金的运作效率，花最少的钱为纳税人提供尽可能多和尽可能让人满意的公共产品和服务，改革以往只重视控制投入的预算制度成为迫切的需要。　　2.美国巨额的财政赤字　　20世纪80年代美国为了改变国内的滞胀情况开始了一系列的改革，后被称为“里根改革”。“里根改革”是顺应当时全球化、私有化和分权化改革浪潮之举。“里根改革”一方面大规模削减税收以减轻企业负担；另一方面也大大压缩政府部门的预算，力求降低行政成本。虽然改革的出发点是好的，而且在改革过程中也运用了许多先进的管理思想和方法，然而里根总统上台后开始对苏联采取强硬的态度，全面遏制苏联在全球的扩张，里根总统执政期间在核军备方面与苏联开展激烈的竞争，提出了“星球大战”计划，开展了以高科技为核心的新一轮军备竞赛。因此，里根总统执政期间开始大举国债，以求满足军备的需要，国家财政赤字水平高居不下，高额的财政赤字极大的增加了美国的财政风险，也给美国的预算编制提出了新的挑战。　　在美国经济增长乏力又有巨额财政赤字的基础上，继续实施过去只注重投入的预算方式显然是无法为继的。因此美国政府为了降低行政成本，提高资金运作效率，实施绩效预算是其必然选择。　　（二）政治方面的原因　　传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初，是伴随着西方各国工业化而建立起来的。其主要的理论基础是韦伯的官僚制体系和古德诺、威尔逊等人创立的政治与行政二分法理论。其主要的特点有：政府的管理体制以科层制为主，权力集中，层级分明；法规繁多，职能广泛；政府规模庞大，办事程序繁多；工作人员缺乏创新，行为刻板，循规蹈矩；对目标要求不严，浪费情况得不到约束。　　但是社会发展到20世纪80年代之后，西方国家的社会生产力水平已经非常高，人们的思想观念也发生了深刻的变化。传统行政管理僵化、迟钝和安于现状的特性广为民众所诟病，显然，按传统行政管理方法来运作的政府已不能满足需要，公众与政府之间的矛盾有愈演愈烈之势。20世纪80年代的美国经受了普遍的抗税运动，这充分表明了公众对政府能力的怀疑和由此引发的反抗，这一系列问题如果解决不当很容易引发更大的信任危机。　　在这种背景下，一种突破传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济学、社会学、政策学、政治学等学科的精髓和方法融入公共部门管理之中，寻求高效率、高质量、低成本、反应快、回应快、负责任的“新公共管理”运动产生了。“新公共管理”运动改善了公众与政府之间的关系，公共部门不再凌驾于公众之上，原来的管理者角色变为服务者角色，而被管理者则成为顾客角色。“新公共管理”运动是推进绩效预算的动力。“新公共管理”运动所要求的节约成本、追求效果和效率的预算方法只有绩效预算制度可以满足，其它传统的预算模式都存在各种不足，无法适应改革的需要。而绩效预算制度不仅可以适应“新公共管理”运动的需要，更能反过来推动“新公共管理”运动的发展，使得公共部门的改革与预算制度改革相互配合相互促进。　　（三）法律方面的原因　　1985年后，为了更好的促进和配套政府改革，公共预算的立法工作得到了高度重视，国会先后通过了《公共预算强制法》、《信用改革法》、《首席财政官员法》等法律。这些法律的通过表明了政府对预算改革的决心，这也在很大程度上为克林顿政府全面开展绩效预算打下了法律基础。通过立法，联邦政府获得了明确的目标和行为指南，同时也大大减少了来自国会的阻力。法律的通过和实施使得各部门明确认识到预算改革势在必行，因此对于绩效预算渐渐开始配合。绩效预算改革的兴起有了必备的法律基础。　　（四）技术方面的原因　　1.适合公共部门的绩效评估方法的出现　　长久以来，管理学界和经济学界都对绩效评估工作给予了不少的重视，绩效评估方法也常常有所创新，然而公共部门的特殊性，使得其绩效评估不如企业那么简单。对于公共部门的绩效评估工作一直都是个难题，直到1992年，《哈佛商业评论》一月与二月号连载了哈佛教授罗伯特·卡普兰和戴维·诺顿的文章《平衡计分卡：驱动绩效的度量》一文。平衡计分卡成为绩效管理中的一种新思路，它特别适用于对部门的团队考核，它主要包括财务、内部业务流程、学习与成长和顾客四个维度。作为一种超越财务和会计的绩效评价制度，平衡计分卡涵盖了组织各方面的活动。平衡计分卡法把管理的四个方面纳入一个体系中，要求管理过程中考虑多重维度。正是由于平衡计分卡的多维考虑，使得它比较适合于公共部门的绩效评估，能够为绩效预算设置具体的一些参数，使得绩效预算更加具有操作性。具体来说，绩效预算中平衡计分卡的财务维度包括政策预算、控制和财务报告、决策制定管理以及财政稳定计划的含义。绩效预算中平衡积分卡的内部业务流程维度从项目管理者调整服务、提供服务的角度描述，包括目标、宗旨、项目和服务的提供。绩效预算中平衡计分卡法的学习与成长维度包括了政府中最重要的资源，即组织的雇员。学习与成长包括雇佣高素质的员工、给他们提供不断的训练和技能培训，使其充分了解绩效预算制度等。绩效预算中平衡计分卡的顾客维度要求政府在服务提供过程中高度重视民众对服务质量的感知以及民众对所提供服务的满意度等。平衡计分卡法为公共部门绩效考核提供了一条明确且科学的方法，为公共部门绩效管理和绩效预算的实施做好了技术上的准备。　　2.互联网和信息技术的普及和发展　　绩效预算除了测量公共部门绩效的难题之外，还有一大难题是如何准确收集和处理各部门的绩效数据。现代信息技术的发展使得预算部门能够便利的获得各部门的数据，并且及时发现出现偏差的地方，做出控制和调整。更加重要的是，互联网和信息技术的发展使得跨部门分享信息成为可能，整个联邦政府可以统筹资金的调度，避免出现资金闲置和资金匮乏并存的现象。这样做还可以打破以往的部门利益思想，在整个政府内部调动力量解决问题。　　由此可见，比较先进的公共部门绩效评估方法的出现和互联网信息技术的发展成为绩效预算制度兴起的技术原因。　　（五）思想方面的原因　　1.顾客导向思想　　“顾客至上”的思想，最初来源于企业管理。在竞争激励的市场当中，以顾客为尊，追求顾客最大满意成为获得成功的不二法门。顾客理论认为，市场中的生产者和消费者之间存在着力量上的不对称。生产者拥有更多的力量，较大的规模和资源支配力等优势，而作为消费者则只有“买”或者“不买”两种选择，这种个人的选择很难产生影响。　　因此英国学者波特认为，要想保持生产者和消费者之间的平衡，必须从5个方面构筑起“顾客至上”理念，即：贴近产品和服务，自由选择权、充足的信息、多种补救渠道以及利益的充分表达。　　在美国政府改革中，他们特别关注“顾客至上”。在1994年和1995年，美国绩效评审委员会特意出版了两份报告：《顾客至上：服务美国公众的标准》（Putting Customer First：Standardfor Serving the American People，1994）；《顾客至上：95年服务美国民众的标准》（Putting Customers First：95Standardfor Servingthe American People，1995）。这两份报告专门介绍了1994年和1995年联邦政府各部门制定服务标准的情况。以公众是否对公共管理结果满意，作为政府工作效果的评价标准，能够促使公共部门改变以往的做事方式，给予政府官员更多控制和监督，使其重新审视手中的权力，并且积极为公众服务。顾客导向思想对实施绩效预算制度产生了深刻影响。　　2.目标管理理念　　20世纪50年代工业界开始运用目标管理理念，到了80年代美国的公共部门也开始吸纳目标管理的一些想法，并提出了“购买论”等思想。其核心内容是：政府向各个公共部门拨款是为了“购买”他们的服务，政府提供的每项劳务都是要付钱的，而这些钱都来自于纳税人，因此每一分钱都应当有效果。花了钱而未获得公共劳务，或者获得的劳务与花的钱不相称，都是浪费，制造浪费的人应当付出代价。这种目标管理理念使得美国重新审视自己提供公共物品和服务的方式，改变过去大包大揽而低效的服务方式，放手让市场力量提供一部分公共物品。　　正是在顾客至上理论、目标管理理论、绩效管理理论、委托代理理论等思想理念的基础上开展了政府改革活动，使得美国政府反思传统预算制度，为绩效预算的实施奠定了良好的思想基础。　　（六）历史方面的原因　　美国绩效预算制度的再次兴起是不断总结以往预算管理改革经验教训的结果。美国在预算管理方面进行了许多有益的探索和改革实践。早期的线性预算、60年代的规划——项目预算以及70年代的零基预算等尝试，都为绩效预算的改革和推广留下了大量的实践经验。前期各项预算方法中失败的教训给人以警示，成功的经验被保留下来融入新的预算中。因此，绩效预算的再次兴起也是历史选择的结果。　　三、结语　　从美国十多年的实践中我们不难看出绩效预算的效果已经十分明显。它有效的促进了美国政府改革，使得美国政府效率及民主水平得到了很大发展；并且抑制了对财政资金的浪费，降低了美国的财政风险。因此绩效预算制度值得各国学习和借鉴。　　当前我国预算制度改革已经进入到关键阶段，如何提高我国政府部门的资金绩效成为改革的难点。从目前的情况来看，选择在我国实施绩效预算是具有一定科学性和合理性的。然而通过调查和比较我们也可以发现，绩效预算制度之所以在美国发展如此良好，正是由于它所拥有的特定的基础。　　回顾我国发展现状，笔者认为现阶段我国实施绩效预算制度，在法律、思想和历史三个方面还明显存在不足之处。因此，若想顺利在我国推广绩效预算，首先，必须进一步完善《预算法》，争取把绩效预算的内在要求融入《预算法》中，为我国全面实施绩效预算制度奠定法律基础；其次，必须完善政务公开制度，努力打造“阳光财政”，通过政府网站向全社会公示自身财政资金使用情况，能够避免贪污腐败的发生，也能够激励政府提高资金使用效率；再次，必须努力培育公民的监督参与意识，对政府资金运用低效率和铺张浪费情况予以批评和指正；最后，必须加快地方绩效预算改革试点的进程，争取为我国全面推广绩效预算制度总结经验和教训，探索出一条适合我国国情的绩效预算发展道路。