关于建立预算执行程度审计评估机制的研究

预算执行是政府及财政部门为实现年度财政工作目标而实施的组织收入、保证支出，并对收支运行活动进行全过程监督的总称。一级政府财政预算执行究竟达到了什么程度，通过什么指标和方法进行评估？是一个值得研究的课题，这对于加强和改进预算管理，提高预算执行水平有着重要意义。　　一、建立预算执行程度审计评估制度的必要性长期以来，审计机关把预算执行审计监督的重点放在揭露和查出违纪违规问题上，取得了一定的成绩，很少或没有将部门预算、政府采购预算、国有资本经营预算、项目支出预算与整个预算的实际执行结果；法定支出和政府安排的重点支出与实际执行结果，整个预算执行结果与财政工作目标的实现情况结合起来，通过定量定性和对比分析，揭示和反映预算执行的程度问题。作为审计机关必须转变监督观念，加强预算执行程度的审计评估，促进加强和改进预算管理，提高预算执行水平。　　一建立预算执行程度评估制度，是实施依法治国方略的必然要求。我国是社会主义法治国家，国家代表人民当家理财，决不容许失之法度的现象存在。因此，财政工作的法制化，是实施依法治国方略的一个重要项方面。在我国一些经济欠发达的地区，因为财力的限制，为保证授权支出项目符合法律规定的要求，以应付各种执法检查，不得不“逼良为娼”。要么在预算编制过程中按照法定要求保证了专项支出，而对于管理使用这些资金的部门经费却没有严格按照标准打满打足，部门在实际执行过程中，不得不挤占挪用专项资金；要么将专项支出预算和部门经费预算实行混编，给部门挤占挪用专项资金留下可乘之机。最终导致预算与实际执行结果出现很大差异，使人民的利益和《预算法》的严肃性都受到损害。所以，完善的预算编制过程和适当的制度安排是避免预算执行出现偏差的先决条件，通过建立预算执行程度评估制度，推进政府把影响预算执行程度的各种因素予以制度化，建立一本完整科学的预算、一套协调有序的人事管理系统、一套控制有效的收支管理体系和措施、一套具有透明度的竞争性政府采购程序和办法、一套支出总量和余额控制机制，切实解决法与法之间的协调问题，提高预算执行的程度和水平，是构建法制政府的客观需要。　　二建立预算执行程度评估制度，是强化预算管理约束力的客观需要。预算和执行“两张皮”在我国不少地方应该说是一个不争的事实。预算对于部门执行来说，只是起到了一个资金来源控制的作用，部门什么事可以做，什么事不可以做，什么事是以后要做得，财政预算对其没有足够的约束力，通过预算明确部门的年度职责，实现以钱养事的作用没有真正发挥。从各级审计机关多年来向人大提交的预算执行审计结果和审计工作报告来看，我国的预算执行存在着“二元差异”，即预算与决算的差异、预算与实际执行结果的差异。在财政预算与决算的差异中，有一部分是由于预算编制预测不够科学，根据实际执行情况必须要调整的；有一部分是政府和财政没有履行法定审批程序“先斩后奏”，最后通过财政决算予以合法化的。在预算与部门实际执行结果的差异中，主要是由于各级补足收入和一部分预算外资金没有全部严格实行预算集中统一管理造成的，部门在这部分资金的使用上拥有很大的“自由裁量权”，是想怎么用，就怎么用。通过审计对预算执行中出现的各种差异进行分析解剖，引发社会各方面的关注和监督，对于逐步强化预算的约束力有着重要意义。　　三建立预算执行程度评估制度，是提高预算执行水平的重要途径。预算执行程度评估是及时反映财政预算执行情况的重要途径，是政府加强预算管理的重要环节，对于保证政府预算的顺利执行和提高执行水平意义重大。通过预算执行程度的分析，可以在实际执行中找出预算政策的缺陷，为更好地组织预算执行提供建议，以便重新通过一定程序制定和调整政策，使财政工作目标得以实现。同时，对预算实际执行结果和预算之间的差异确认和处理越及时，越能提高预算执行行为调控的主动性，越有利于保证财政工作目标的实现。因此，建立预算执行程度审计评估机制，切实加强预算执行程度的分析，全面、准确地掌握财政经济运行变化情况，不断校正预算编制政策和执行行为，是提高预算执行力和水平的一条重要路径。　　二、预算执行程度的基本内涵和界定预算是对收入和支出进行决策的过程，决策的效果最终要通过预算执行来反映。理想化的预算应该是不高估政府收入水平，不低估政府必需的支出水平，使预算与实际执行情况保持相对一致性。事实上，预算是建立在宏观经济框架和现实假设基础之上的，预算与实际执行结果往往会不对称，预算执行结果总是围绕预算呈上下波动状态，这个上下波动的区间就是预算执行的程度。　　预算执行程度首先表现为预算年度内一级政府预算实际执行结果（包括政府采购预算），剔除宏观经济因素在预算年度内发生的意料之外的各种变化（追加和调整部分），与预算之间的差异程度。即预算执行实际结果与财政决算之间的差异。也有人把预算执行程度看着是实际执行结果与预算之间的差异程度，但是由于一个国家和地区的政治经济形势总在不断变化发展，要保证预算的正确执行和收支间平衡就必须重新追加和调整预算，虽然一些追加和调整的内容事先并不一定完全符合法定的手续和程序，一旦这种重新追加和调整经过法律程序加以确定后，审计机关就不宜妄加评论，在预算执行程度评估时可以将其作为一种“可容忍误差”。此外，从理论上讲，财政决算就是预算年度内预算收入和支出的最终结果，一个国家和地区的预算执行的实际结果与财政决算之间本没有差异。但是从我国情况来看却不尽然，一方面财政预算内外收入还没有真正的“打捆”和统筹；另一方面上下级转移支付、债务收入、新增财政收入和土地出让收入没有完全纳入政府财政预算。事实上“这个最终结果”只是所有财政收支纳入预算管理中那部分的最终结果，而非所有财政收支的全部。　　预算执行程度也表现在把握政府财政政策侧重点的程度。预算与政府的财政政策相互关联，是反映政府财政政策的一面镜子，具有较高的政治性。预算执行则是指利用各种资源实施预算政策的阶段，既包括与政策实施有关的活动，有包括预算管理有关的活动。社会公众、人大、政府、纳税人对预算的视角和要求各不相同，加之受财力和国家宏观经济政策的影响，一级政府财政预算虽然不可能考虑和反映政府所有政策，但是必须把握政策政府财政政策的侧重点，将政策优先项目转化成预算优先项目。预算执行程度，一方面要看法定支出是否符合规定要求。《农业法》、《教育法》、《科技进步法》等法律明确规定了农业、科技、科技等方面的支出必须高于财政经常性收入的增幅；另一方面要看保证政府支出重点的程度。政府财政一个时期有一个时期的支出重点。前几年强调增强固定资产投资，拉动经济发展；近几年来是增加农村税费改革和综合配套改革转移支付；最近“和谐”社会建设和新农村建设是最强音，加大了公检法系统转移支付和新农村建设的投入力度。这些都是预算执行程度评估值得关注的重点。　　预算执行程度最终表现为预算年度内一级政府预算实际执行结果与财政目标实现程度的差异。即，通过组织预算执行实现预期的财政工作具体目标的程度。政府每一年都确定了相应的财政工作目标，从我市看，2005年是严格依法理财治税，着力构建公共财政框架，保证干部教师工资发放、保证社保资金落实到位、保证党政机关和政法部门的正常运转。2006年的重点是“服务兴工富市”战略，完善以人为本的公共财政支出体系，提高财政收支管理效益。2007年的重点是提高财政收入质量，把更多的财政资金投向公共服务领域，促进和谐荆门建设。由于财政工作目标的不相同，每一年政府财政收入管理和支出重点也不同，因此，预算执行程度的评估重点就不同。　　三、预算执行程度的评估主要内容预算收入执行程度的评估内容包括：各项税收收入（增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、契税、地方其他工商税收）实际入库情况与预算之间的差异；排污费、教育费附加和其他收入的审计执行结果与预算之间的差异；各项基金收入的实际入库情况与预算之间的差异；各种税收收入入库的均衡程度；重点税源占整个税收收入的比重；预算收入的实际执行结果与预算之间的整体差异。　　预算支出执行程度的评估内容包括：基本支出（人员经费、公用经费、对个人和家庭的补足）的实际结果与预算之间的差异；项目支出（工业、农业、城建、文化、教育、体育、科技、环保、医疗卫生、民政优抚、军转干部安置、社会保障等）的实际执行结果预算之间的差异；法律授权支出项目（农业、教育、科技、计划生育等）的实际执行结果与预算之间的差异；地方政府年度安排的重点支出项目（支持地方企业改革脱困支出、农民工技能培训、城市失业人员再就业培训等）的实际执行结果预算之间的差异；预备费和其他支出的实际执行结果与预算之间的差异；预算超收收入管理使用情况；预算支出的实际执行结果与预算之间的差异；政府采购预算与实际执行结果的差异。　　预算收支平衡情况的评估内容包括：调入资金与上年度增件变化情况；调入资金占整个预算预算支出的比重；调入资金对预算平衡的影响程度。　　财政工作目标实现程度的评估内容包括：通过对整个预算执行情况的综合分析，对年度政府财政工作目标实现情况给予一个客观公正的评价，对政府财政工作给予一个整体评价。