预算改革应发挥管理会计的作用

　　新《预算法》自2015年1月1日起实施。在今年的全国“两会”上，预算改革也成为注册会计师行业代表委员关注的话题。
　　全国政协委员、著名会计专家、瑞华会计师事务所管理合伙人张连起就向“两会”提交了《关于完善预算改革，细化配套措施的提案》(以下简称《预算改革配套措施提案》)。张连起指出，变“看不见的政府”为“看得见的政府”，推进国家治理体系和治理能力现代化，预算改革无疑是突破口和重头戏。
　　张连起认为，从实施层面看，新《预算法》还存在着诸如全口径预算编制缺乏“完整性”细化表述、预算绩效执行尚无指导性方案、预算管理框架未与财政规划衔接、预算收支科目划分不科学、预算信息采集无统一口径等深层问题。他提出，要真正发挥《预算法》这一“经济宪法”对建立现代财政制度的促进作用，亟需出台精细化的配套措施。
　　张连起在《预算改革配套措施提案》中提出了完善预算改革的七项具体政策建议。
　　第一，厘清全口径预算边界，强化“四项预算”资金的互联统筹。当前，我国已基本形成围绕“公共财政预算”、“政府性基金预算”、“社会保障预算”、“国有资本经营预算”的全口径预算雏形，但覆盖范围和彼此关系仍需厘清。要摸底游离于预算外的财政专户资金，分门别类纳入相应预算体系。落实“正税清费”，进一步清理政府性基金，加大政府性基金的统筹安排，盘活“沉睡”资金;严格认定政府“或有负债”，纳入预算反映。研究“四项预算”间互联统筹机制，加强预算间的有机衔接，构建权责明确、统筹合理、综合高效的互联通道，实现预算资金合力，发挥资金使用绩效。
　　第二，利用管理会计工具，提升预算编制水平。通过对预算事前、事中和事后活动进行预测、分析、评价、考核，提高预算编制水平，增强预算执行约束力，改变预算管理中“重分配、轻管理”的现状，提升财政资金使用效益。
　　第三，加快完善预算绩效指标体系，为财政收支提供更优决策机制。一是树立产出与成果导向的绩效观，促使预算部门的焦点从控制投入和执行问题，向优化绩效的管理问题转移，将“绩效原则贯穿预算程序各个环节”真正落到实处。二是充分利用中期财政规划为预算资金提供的确定性环境，尽可能全面收集并整理绩效信息，作为完善预算绩效指标的基础。
　　第四，构建“自上而下”的预算管理框架，推动中期财政规划与年度衔接。首先，对财政预测、财政评估、中期财政规划做出清晰定义，为宏观经济政策、财政支出规模、资源收集方向提供决策依据。其次，建立“自上而下”的预算程序，在年度预算中，设定政府总支出与部门支出年度上限。再次，探索编制《预算政策报告》，内容涵盖政府中期财政政策目标、未来五年预算优先项目、相关预算执行指标及责任评价等。
　　第五，统一预算信息核算口径，提升信息可比性。要抓紧研究出台细化的政府预算和部门预算信息的统计口径。例如，公众所关注的“三公”经费虽已经公开，但到底如何统计至今尚无统一口径，导致信息的参考价值未能充分实现。加快推进财务会计制度从现金制向权责发生制过渡，构建完整的政府财务报告体系，倒逼预算信息采集与核算口径一体化。
　　第六，进一步细化预算科目，提高预算的可理解性。各部门将所有收入和支出全部细化到具体科目，严格按照预算组织收入、安排支出。明确资金管理的责任者，解决“谁”的问题;功能分类主要反映政府支出的功能，明确“干什么”的问题;经济性质分类主要反映收入和支出的经济性质，明确收入的具体来源和支出“如何使用”的问题。细化预算的科目，使人们更加清晰“钱从哪里来、到哪里去、花钱干什么以及钱是怎么花的”，增加预算的透明度和公开性。
　　第七，加快电子政府建设，传递指尖上的“政”能量。首先，研究制定预算信息公开法规，提升预算准备、预算执行、预算报告等信息透明度。其次，深化政务系统信息化建设，电子政府平台开辟公众入口，公民可便利地获取各级政府预算、审计报告、预算形成过程等信息。