乡镇财政资金内部审计监管实践及思考

随着社会主义新农村的建设推进和公共财政职能的不断加强，国家财政用于乡镇的资金大幅度增加。加强乡镇财政资金内部审计监管，关系到党的民生政策的贯彻落实，关系到广大人民群众的切身利益，关系到统筹城乡发展。深入调查了解乡镇财政资金内部审计监管情况，有助于推进财政科学化精细化管理，对加强财政“两基”建设等具有重要意义。　　一、灌南县乡镇财政资金县乡内部审计监管实施情况　　据灌南县财政局提供的2013年有关资料显示，该县村级三项资金、涉农项目资金、涉农补贴等同比均有所增长。　　该县于2012年初，出台了《乡镇财政资金内部审计监管县乡联动实施方案》，明确将乡镇财政预算资金、村级三项资金、项目资金、补贴补助性等130余项财政性资金全部资金纳入内部审计监管范围，建立了资金全程监管机制、信息通达机制、公开公示机制、巡查抽查机制、乡镇财政内部控制机制和考核激励机制等内部审计监管机制。　　（一）建立了全程内部监管机制。所谓全程监管机制，就是把各级政府安排和分配用于乡镇及乡镇以下的各种财政资金，以及部分乡镇组织的集体经济收入，包括乡镇财政本级安排资金，上级财政部门、主管部门下达的资金等所有财政性资金全部纳入监管范围，包括乡村财务、工程类项目资金、上级安排专项补助资金、村级财务“三项资金”、财政补贴农民资金等，也就是全口径的财政总支出。相对于以往乡镇财政资金监管，主要针对的是乡镇财政预算资金、财政补贴农民资金，都是财政内部监管便于实施，而对于工程类项目资金和上级安排专项补助资金，大都是通过各个部门直接投放到乡镇一级，不经过乡镇财政，监管起来比较困难，《方案》也将其列入监管范围。　　（二）建立了信息通达机制。明确控制环节 ，确立监管重点。在实际操作中，灌南县财政局要求财政相关部门在下达资金时，要明确乡镇财政应承担内部审计监管职责，向同级有关部门了解其自身及上级直接下达到乡镇的资金信息并传递至乡镇财政。信息通达机制建设，为乡镇财政资金监管职能的发挥奠定了基础。以前，资金来了，来龙去脉不了解，监管无从谈起。现在，资金与政策信息一起下达，监管有依有据。同时，内部监管的结果还可以反馈到上一级，实现乡镇财政资金监管信息在乡镇财政所与上级财政部门之间的双向传递、闭合循环。　　（三）建立了内部审计机制。为了确保财政资金内部审计监管工作不流于形式，保证制度的严肃性，该县财监和乡镇财政分局（所）工作人员经常对强农惠农资金的落实情况、项目工程的建设情况、项目资金的使用情况采取实地查看、现场调查、财务清理、查阅资料等办法开展抽查巡查工作。对存在的问题当面指出，及时上报纪委及主管部门，并监督整改到位。　　（四）建立了公开公示机制。阳光是最好的防腐剂，政策信息的公开公示是乡镇财政资金监管的关键。灌南县专门出台文件，对乡镇财政公示的主体、内容、形式、时间等进行了明确的规定。对于乡村基本支出，在财政所和每个村的显眼位置公示；对于补助性资金，在为民服务大厅触摸屏和村级人员相对集中的地方公示；对于项目类资金，在开工前对项目名称、资金来源、投入规模、实施范围、责任人、受益人等予以公示。通过广泛的公开公示，一方面充分调动社会、群众、项目受益单位等方面参与协助监管，另一方面避免了政策不透明引发相关问题。　　二、乡镇财政资金县乡内部审计监管存在的问题　　（一）乡镇财政预算管理不规范影响监管。一是预算编制不够全面、精细。收入预算编制没有全面完整地反映乡镇所有收入；乡镇预算中的政府采购预算只是流于形式；项目预算没有实行评审论证制度，没有做好项目支出滚动预算与部门年度预算的衔接工作，预算编制的前瞻性、计划性受到影响。二是预算执行随意性较大。预算的编制、调整基本上没有按规定报经乡镇人代会批准，乡镇财政预算的法律约束形同虚设。　　（二）涉农资金内部审计监管还存在一定的问题和困难。一是涉农补贴落实存在“种而不补”和“补而不种”现象，农民种好种坏、种多种少、种与不种一样得到补贴。二是惠农补贴资金基础数据存在信息审核不严、不完整、不真实等问题，甚至存在虚报冒领和“二次分配”的现象。三是一部分涉农项目资金从最初立项、申报等环节乡镇财政未参与，无法实施事前把关等程序。四是仅凭乡镇财政（分局）所进行实施监管，显得力不从心。乡镇财政人手少、业务量大、人员专业单一，加之乡镇财政资金监管没有具体的实施办法来明确相应的工作要求，实施起来较为困难  。　　（三）“双基”建设不匹配，实施监管效果差。一是乡镇财政所机构设置、人员管理不统一，业务指导不规范，适于乡镇财政的一整套内部审计监管机制仍未有效建立；二是人员的教育培养跟不上形势发展，存在业务素质良莠不齐的现象；三是硬件设施落后，办公条件差；四是部分资金信息上下级沟通不畅，乡镇财政对某些资金来源性质不明，资料信息不能共享，导致政策执行的相关进度、数据等信息滞后；五是多年来乡镇财政所人员待遇差，很多人不愿意到基层工作，人手不够、人员更新换代难，大大降低了监管效率。　　三、改进对策　　（一）建立操作性强乡镇财政资金内部审计监管平台。以完善乡镇财政年度预算为基础，提高预算编制的前瞻性、计划性，预算调整严肃性。构建县乡两级财政类资金监管信息系统，该系统应以项目和资金控制为中心，以内部审计监管为基础，以管理为目标，通过监管平台传输财政资金使用信息，反馈乡镇财政在监管中发现的问题，建立项目档案和项目监督档案，将所有乡镇财政性资金纳入内部审计监管范围，做到事过留痕，着力解决县乡财政之间、县级项目主管部门与乡镇财政之间信息不对称、数据不共享、资金难监管等问题，实现信息通达、公开公示、抽查巡查三个关键环节的协调运行的通道。　　（二）加强乡镇涉农补助、项目资金内部审计监管。对补助性资金，应建立农户基础信息动态管理数据库，完善“乡镇管底册、部门管审核、财政管资金、银行管发放”的管理方法。对乡镇实施的项目资金，要从申报、实施、监理、验收、报账等各个环节，实施事前、事中和事后全过程监管。推行“三个凡是”的工作原则，即：凡是乡镇上申报的财政性项目，都要经过财政（分局）所的审核；凡是下达到乡镇上的财政性资金，都要经过财政（分局）所备案；凡是完工的财政性项目，都要经过财政（分局）所验收。严格实行项目公示制、法人负责制、招投标制、工程监理制、竣工验收制、决算审计制、管护责任制、绩效评价制和责任追究制为主要内容的“十制”管理。　　（三）整合内部审计监管资源，创新监督检查机制。利用人大、政府审计、行业主管部门监督成果，采取内外结合，左右联合、上下联动的方式开展审计监督检查，整合监督资源，建设包括财政内部审计监督自身力量，以及抽调相关科室业务骨干和乡镇财政内部审计监督联络员，聘用专业机构的会计人员和收益村民代表为补充的监督检查队伍，采取顺查、逆查、详查、抽查、调查、定量与定性检查等多种方法灵活运用，做到检查内容全方位、综合化。既有效解决检查力量的不足，提高监督检查的工作效率和质量，又达到了交流工作经验，相互学习，阳光透明的效果。