由A公司内部审计转型引发的对内部审计在公司治理中的作用的思考

[摘要] 本文通过对A公司内审转型的案例分析，透视我国国企内审现状，分析国企治理中内部审计面临的主要障碍和问题，提出国企内部审计的目标定位，以及在目前国有资产管理体制下强化内部审计在国企治理中的作用和思考。　　[关键词] 国企 治理 内部审计 思考　　2004年，国务院国资委173号文规定，中央企业年度财务决算审计要由国资委统一安排，2005年，国资委在《中央企业内部审计管理暂行办法》的基础上又下发了《关于加强中央企业内部审计工作的通知》，要求中央企业要建立定期报告制度及重大事项、重要经济责任审计结果、内审机构负责人变更等报告制度，因此逐步加强对中央企业独立审计师的委托管理和内部审计工作的督导已经成为国资委履行国有资产出资人职责的重要手段之一。由此也可以看出，国务院国资委正试图通过改变国企的外部和内部审计机制来优化国企的公司治理，而在这一过程中国企内部审计势必也将面临着深刻的转型。本文拟通过对A公司内审转型的分析，提出在目前环境下强化内部审计在国企治理中作用的一些思考。　　一、从A公司内审实践透视我国国企内审现状　　（一）A公司概况　　A公司是经某市政府授权经营管理国有资产的大型国有企业，其前身是该市某行业主管部门，后改制为由该市国资委行使出资人职责的控股型国有独资公司。下属企业有30多家，所管理资产总额接近400亿，下属企业中有7家企业设置独立的内审部门，全系统专职内审人员40人，兼职内审人员142人。　　（二）A公司治理框架　　A公司构建了以董事会为中心的公司治理框架，在董事会里设置了战略、产品、投资、审计、产权代表等专业委员会，其中审计委员会主席由某下属企业总经理兼任。由于无股东会组织，董事会既是企业最高权力机构，又是决策机构，除董事长以外的董事全部在管理层任职，管理层由总经理负责，从而形成市国资委（行使出资人职责）—公司董事会—公司管理层的国企治理模式。另外，市国资委根据《**市国有企业监事会暂行办法》的规定对该公司派出监事会，负责监督董事会和高级管理层。但A公司董事会中各专业委员会委员产生办法、议事机制、工作机制没有明确规定，审计委员会也没有正式开展工作，其对内审机构也没有起到真正的督导作用。　　（三）A公司内审现状　　目前A公司内部审计机构隶属于管理层，由总经理领导。其年度审计计划及重大事项的审计报告，尤其是经济责任审计报告，要由董事长审批，这也是国际内部审计协会（IIA）所倡导的内部审计双向报告机制，日常事项审计结果向管理层报告，重大事项审计结果向管理层和决策层同时报告。近几年，A公司高层逐渐认识到内部审计必须做好转型，才能在国企改制、重组、调整以及企业治理中发挥重要作用。为此，A公司首先充实调整了内审人员，内审人员从3人增至7人，其中6人是具有5年以上专业经验的审计师，下一步计划将人员充实到15人左右。　　同时，A公司内审工作在以下几个方面正在进行转型：一是体系转型。由分散的、各自为政的内审体系向集中的、以企业整体利益为中心的内审网络体系转变；二是业务转型。由以“合规性”为导向的财务收支审计向以“管理+效益”为导向的综合审计转变；三是职能转型。由以监督职能为重，向监督与服务并重转变；四是工作方式转型。以往A公司内审只是一个行政管理部门，缺乏对外包项目质量有效的控制措施，导致审计成果质量不高，因此为确保审计质量，A公司内审工作由以行政管理职能为主向审计业务为主转变。此外，A公司以往审计结果的利用完全依赖于主管领导的权威性及其对内审工作的重视程度，而转型后通过建立高层批示、职能部门采纳、联席会议采纳、移送处理、公示或披露、提请责任追究等制度提高审计结果利用率。　　二、国企治理中内部审计面临的主要障碍和问题从A公司现状可以看出，我国国有企业在改革过程中，由于公司治理和内审职业化建设尚不到位，致使国企内部审计职能难以全面发挥。　　（一）国企治理现状阻碍内部审计作用的发挥　　2005年OECD在《国有企业公司治理指引》中建议国有企业应该在董事会或审计委员会的监控下，建立有效的内部审计工作机制。国务院国资委在《关于加强中央企业内部审计工作的通知》中也强调，大型企业集团应当按照现代企业治理结构要求，建立独立的内部审计机构。设立董事会的企业，董事会应下设审计委员会，以加强对内部审计的指导和监督；尚未设立董事会的企业，审计机构应对企业主要负责人负责，确保内部审计工作的独立性和权威性。　　但从目前我国国有企业现状来看，不同的国企在企业治理中存在不同的问题：按《企业法》注册的国有企业，无董事会，厂长或经理履行董事会相应的职责，企业监督缺位；按《公司法》注册的国有独资公司，有董事会，但一般情况下董事会成员都是内部人，公司制约不到位。正如上述案例所提到的A公司，董事会虽然设置了5个专业委员会，但委员会成员都是执行董事，审计委员会主席还是下属子公司的总经理。由于我国国企的董事会建设才刚开始，各项制度很不完善，内审独立性、权威性将难以得到保障。所以笔者认为，国企的这种治理现状已经成为阻碍内审发挥作用的环境障碍。　　（二）我国内审职业化现状制约内审作用的发挥1941年国际内部审计协会成立后，逐步建立了一支内部审计职业化队伍。尤其是2002年后，国际内部审计职业界更加注重在企业内部控制和公司治理领域的探索，内审职业更加专业化。但是，现代企业内部审计在我国的发展只有短短的20年左右，内审职业化建设尚处于起步阶段，在法制建设与队伍建设两方面还不成熟。一方面，政府审计有《审计法》、社会审计有《注册会计师法》，而我国内部审计没有专门法律规范和保护；另一方面，现行职业资格制度导致内审从业人员入门门槛低，其素质与水平不能满足现代内部审计工作的要求，审计重点仍侧重于传统的财务收支审计，不符合“管理+效益”的现代内部审计理念。由此可见，我国内部审计职业化水平不高，制约了内部审计在公司治理中的作用。　　三、国企内部审计的目标定位　　从上述案例分析来看，要使内部审计摆脱目前的困境，就要在现存环境下找准内部审计的目标定位，充分发挥其在公司治理中的作用。　　（一）内审应成为国有资产有效运作的保障　　从监督角度而言，作为出资人的国资委希望国企内审是一个相对独立于董事会和管理层的治理主体，以保障国有企业目标的顺利实现；从企业自身经营来看，决策层、管理层都希望内部审计能够在加强内控、防范风险、提高效益等方面发挥作用。可见，二者对内部审计在保障企业国有资产有效运作方面的目标定位是一致的，因此，只有满足了上述两方面的需要，内部审计在国企治理中才能真正发挥作用。　　（二）内审应成为实现国有资本保值增值目标的保障在国企中，内审职能具有两重性，即作为国资监督体系一个基础性环节的监督职能，和作为企业价值增值链重要性环节的增值职能，两种职能作用的发挥是相辅相成的。国资委所需要的国企内部审计是源于所有权的内部审计，是以股东身份提出，是剥离了社会职能后的国有股东的需求，它更多地考虑国有资本的投资回报和积累，而不是其他社会问题。同时，企业价值的增值也是其追求的目标之一，因此，国资委与企业均希望内审在国有资本保值增值方面发挥作用。　　（三）内审应成为解决 “信息不对称”的有效渠道在现行的国有资产管理体制下，要保持“国有资产的信息—经营国有资产的企业信息—国资委（出资人）”这个国有资产信息传导机制的有效，降低国有资产信息在经营者和国资委（出资人）之间的不对称程度，内部审计就要在这个信息链中发挥两种作用，一是促进国企会计信息和其他信息质量的提高；二是产生独立的内部审计信息。正如A公司董事长所言，许多下属企业领导人喜欢报喜不报忧，这是人之常情，而在你掌握了审计信息后，你可能就会发现，这些企业存在多大潜亏，隐藏多少风险，内部审计现已成为国企决策信息的重要来源之一。另外，内部审计也是国资委监管国有资产的重要信息来源。　　四、强化国企治理中内部审计作用的思考和建议国有资产管理体制改革后，在国资委—国有集团企业（控股企业）—投资企业（国有控股、参股企业）这个国资管理框架下，覆盖全面的内部审计网络将从整体上保证内审在国企治理中发挥作用。　　（一）以国有股东（或国有资产出资人）为主导构建国企内部审计网络各级国资委的成立及其配套制度的实施只是在治理结构上解决了国企治理的环境问题，国企治理中的“内部人控制”和“所有人缺失”问题仍未解决。笔者认为：国有股股东或出资人主导的内部审计将是解决该问题的有效措施之一。不同类型国企所需的内审模式也各不同：在国有资产为全资的企业里，国有股权可以直接控制人员、资金、信息三要素，因此国有股东最容易主导内部审计网络建设。对主要的、关系全局的、具有一定规模的控股企业可以采用股东委派制，建设内审网络，公司内审部门负责人由股东派出，被投资企业董事会进行聘任，对股东会和股东直接负责，他们的解聘完全由控股股东决定，既有效保证了内审权威性，也使内部审计成为保护股东权益的最后关口。正如A公司计划构建的系统内审网络，对全资子公司直接委派内审负责人，对控股公司通过派出的董事或产权代表来推荐内审负责人，对其他参股企业或未设内审机构的小规模企业由集团母公司内审部门进行定期轮审，对派出的内审负责人定期进行轮换。　　（二）国有股东主导制定或修订内部审计制度　　内部审计制度不同于一般企业管理制度或内部控制制度，它是保障内审机构和人员权利、规范内审行为的基础制度。强调由国有股东来主导制定内部审计制度，一是要强化内部审计独立性，企业内审工作需要一种独立性的环境保障，更高层次制定的内部审计制度无疑会强化内审独立性；二是要强化执行的有效性，制度化、规范化、程序化是现代企业内审建设的内在要求，一个更高层次的内审章程无疑会强化内审权威性。　　（三）必须重视内部审计计划的制定和执行　　内部审计计划一般包括内部审计发展规划、内部审计年度计划。企业根据发展战略和目标制定的内审规划，保证了内审工作在战略层次上考虑未来所面临的风险。内部审计年度计划要有刚性，要将所有可能影响组织目标实现的风险因素纳入审计范围，内审规划和年度审计计划至少应得到董事会的批准，或直接由国有股东来制定，这样才能从根本上保证审计计划切合企业目标。由于许多国企的内审工作是由经营层来安排，而经营层主导制定的审计计划无法对其自身进行再监督，在某些情况下就会影响组织目标的实现。例如，A公司的某下属企业经营层在其内审计划中一直规避对某项支出的审计，致使该企业经营层长期控制着一个金额巨大的小金库，直到A公司的内审部门在对其进行审计时才得以发现。　　（四）做好内审业务转型　　IIA号召广大内审人员要在组织风险、治理、控制中发挥积极作用，这就要求内部审计业务必须向经营审计、管理审计、风险审计等领域拓展。按照A公司的内审转型操作，审计对象要从财务活动向业务活动、管理活动和支持保障活动转变；同时，传统的财务收支审计将逐步借助社会中介审计力量，企业内审人员将更多地关注于未在账面上披露的事项，特别是风险事项。这样将内部审计与社会审计有机结合，将会使工作更具互补性，更加有利于企业目标的实现。　　主要参考文献　　[1] 朱小平，余谦，2000，“企业集团内部审计模式的探讨”《审计研究》（2000.2）。　　[2] 程新生著，《公司治理中的审计机制研究》，高等教育出版社（2006.1）。　　[3] 王光远，瞿曲，“公司治理中的内部审计”《审计研究》（2006.2）。　　[4] 姚素琴，徐维兰，董南雁，“治理基础审计：公司治理图景下的新审计模式”《审计与经济研究》（2006.2），32-34。