加强行政事业单位内审机构建设助力审计全覆盖

2014年1月，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在听取审计署工作汇报时强调“加强依法审计，实行全覆盖监督，切实看住管好公共资金”，李克强总理要求“要实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督”。刘家义审计长也多次强调，必须努力实现审计监督全覆盖，不断增强审计的威慑力和实效性，依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留“盲区”和“死角”。同时要求实现有深度的全覆盖，不能走马观花，一味追求数量，在面上把所有单位走一遍，要对每个项目都审深审透。　　审计全覆盖就是对各级各部门的各项公共资金、资产、资源进行全面审计监督，也就是通常所说的“横向到边、纵向到底”，其内涵包括：一是审计对象的全覆盖，即对所有使用公共资金、资产、资源的单位和个人都实施审计监督；二是审计内容的全覆盖，即对公共资金、资产、资源的安全性、效益性及使用的合规性进行全方位审计；三是审计过程的全覆盖，即对公共资金、资产、资源的筹集、管理、分配、使用各个环节实行全过程监督。要落实好总理和审计长关于审计全覆盖的要求、保证做到有深度的全覆盖，任务十分艰巨、工作量非常大，仅仅依靠全国各级国家审计机关现有的力量，存在巨大的困难，必须实行“对内挖潜、对外借力”的办法，从内外两方面想办法，双管齐下，才能完成这项任务。因此，作为国家审计监督体系重要组成部分的内部审计机构尤其是行政事业单位的内审机构，就成为实现审计全覆盖目标的可以依靠和借重的一支重要力量。如果能够正确、充分发挥行政事业单位内审机构的职能，将会对促进审计全覆盖起到十分重要的作用。　　一、可行性　　（一）对公共资金、资产、资源实施审计监督是行政事业单位内审机构的职责。各级行政事业单位是政府的组成部门，代表国家行使行政管理的职能，所有公共资金、资产和资源均由各级行政事业单位进行管理和分配，其内审机构是国家审计监督体系的组成部分，对本部门所负责管理、分配的公共资金、资产和资源进行审计监督是其固有的职责， 对部门而言是一种内部监督，对全社会而言，同样是代表国家行使的监督职能。　　（二）行政事业单位内部审计体系较为完整。行政事业单位内审机构是国家建立和健全自我约束机制，用行政手段自上而下建立起来的组织机构，中央政府各组成部门、地方各级政府的重要部门和各大行业均设置了内审机构，形成了一个完整的监督网络，基本覆盖了所有的公共资金、资产和资源，为实现审计全覆盖提供了强有力的组织保证。　　（三）行政事业单位内审机构具备较为成熟的审计工作经验。多年来，尤其是我们国家实行计划经济时期，各级行政事业单位的内审机构在公共资金、资产、资源的监督管理中发挥了巨大的作用，形成了成熟的工作方法，积累了丰富的工作经验，也建立了较为完整的工作制度，为实现审计全覆盖提供了技术上的支持。　　（四）行政事业单位内审队伍较为稳定。行政事业单位内审人员均为国家公职人员，个体素质相对较高，管理成本较低，同时人员流动性相对较小，而且具有充足的后备力量，在减员的时候能够及时得到补充，为实现审计全覆盖提供了人员上的保障。　　二、存在的问题：　　随着我国市场经济的不断发展，以市场为主体的要求使得一些行政事业单位的职能出现弱化，与此同时，对内部审计工作也有所放松和忽视，导致行政事业单位的内审工作出现了一些问题：　　（一）法律制度不全。我国还没有制定专门规范内部审计工作的法律对内部审计工作的机构、人员、职责、权限、程序和法律责任进行规范，目前所依据的《审计署关于内部审计工作的规定》和中国内部审计协会制定实施的《内部审计基本准则》、《内部审计人员职业道德规范》,法律级别偏低，执行力不强，强制力差。造成内审机构设置五花八门、内审人员权益缺乏保障、内审工作职责不明、权限不清等方面的问题，明显存在法律滞后的现象。　　（二）领导认识不足。一些单位领导对内审工作存在错误的认识，主要体现在两个方面：一是轻视内审工作，把内审机构当作摆设。对所管理的公共资金、资产和资源，认为只要分配、拨付到位，对其管理使用的监督与本部门无关；对单位内部的财政财务收支，认为有财政部门集中监管，有国家审计机关进行审计监督，也不需要开展内部审计。因此，认为内审机构可有可无，使单位的内审机构形同虚设。二是排斥内审工作，把内审机构当作对立面。有的领导认为内审机构是按上级规定设置，主要职责就是监督领导的经济活动，使领导行使权力受到限制，觉得内审机构履行职责是不配合自己的工作，与自己对着干，把内审机构放在了单位的对立面位置。因此，想方设法制造障碍进行限制，使内审机构无法正常开展工作。　　（三）机构设置不合理。内审机构的管理体制各不相同，大致分四种方式：一是由单位主要领导直接分管，内审机构只对“一把手”负责。这种设置相对来说较为独立，但用这种管理体制的单位所占比例十分有限；二是与单位财务部门平行设置内审部门，由单位分管财务的领导分管。这种设置的独立性较差，容易受到各种干扰，大多数单位就是采用的这种模式；三是在单位财务部门下设内审机构，受财务部门的直接领导。这种设置的独立性更差，几乎无法正常行使监督职责；四是内审机构与财务部门或其他的相关部门实行“一套班子、两块牌子”。这种设置就基本等于虚设机构了，既是“运动员”又是“裁判员”，根本不可能正常履行监督职责。　　（四）人员配备不强。基于领导对内审工作的认识不高，造成一些单位在配备内审人员上就显得比较随意：一些长期担任财会工作或纪检监察工作的人员因为年龄、身体原因，被照顾性地安排到内审机构工作，有的单位则直接由财务人员或者纪检人员兼任内审人员，还有的人员是因为受到排斥、打击，被放在内审机构“凉拌”。这些人虽然具有一定的财会知识及经验或纪检监察工作阅历，但没有经过审计方面的培训，对审计工作还不能胜任。同时，这些人员因到内审机构工作的原因不同而心态各异，工作积极性不高、工作思路不明确、监督效果不佳。　　三、解决思路　　（1）      着力完善内审法律制度。一是从国家层面看，应制定规范内部审计的法律法规，从法律上明确内审工作的职责、赋予法定的权限，增强内审的法律强制力和执行力；二是从行业管理层面看，应建立健全内审规范内审工作程序、规范内审人员行为的规章制度，进一步加强内审从业人员的管理，克服工作的随意性和盲目性，切实维护内部审计工作的严肃性；三是从政府部门层面看，应建立健全内部审计的控制制度、责任制度以及激励机制，为内审工作的正常开展提供制度上的保证。　　（2）      着力提高领导干部的认识。一是通过法律法规明确内部审计的法律地位，强力提高领导干部对内部审计的正确定位和正确认识；二是开展多渠道、多形式的宣传，让领导正确认识内部审计对促进管理、提高效益所起到的作用和价值，使领导主动关心、重视内审工作；三是提升内审工作质量，多提供有价值的审计报告和建议，使领导从内心真正接受、支持内审工作的开展。　　（3）      着力建设相对独立的机构。保持内审机构的独立性是做好内审工作的保证，因此，一是各行业要进一步健全内审机构，形成完整的监督控制体系，确保对本部门所管理的公共资金、资产和资源的全覆盖审计监督；二是各单位要建立相对独立的内审工作机构，与纪检、监察尤其是财会、业务部门分设，行政上受本单位主要负责人直接领导，业务上接受内审行业管理组织的指导，确保内审机构能够独立履行监督职责；三是内审机构要加强与国家审计机关的联系和沟通，以便及时明确审计重点、调整审计目标，增强审计决定的执行力和强制力。　　（4）<span style="font:7.0pt 'Times New span style="font:7.0pt 'Times New Roman'">      着力打造训练有素的队伍。一是各行政事业单位要把内审人员的配备当作一件大事来抓，调集精兵强将，组成一支素质高、能力强、业务精的内审干部队伍，并努力保持这支队伍的相对稳定；二是内审行业管理组织要把好内审机构准入关，要求内审从业人员必须具备必要的专业知识和业务技能，能够适应内审工作的需要。同时，还要抓好内审人员专业培训，定期开展后续教育，及时进行知识更新；三是实行内审机构负责人派驻制度，即由国家审计机关向大型企业、重点行业、要害部门的内审机构派出人员担任业务负责人，代表国家审计机关行使审计监督职能，使国家审计与内部审计紧密联系在一起，从而实现国家审计对重要部门和企业单位内部经济业务的审计全覆盖。