行政事业单位内控建设应凸显“公共性”

《行政事业单位内部控制规范（试行）》于2014年1月1日起在各级行政事业单位实施，正式拉开了行政事业单位内部控制体系全面建设与实施的序幕。　　“公共性”特征贯穿始终　　行政事业单位有别于企业等社会经济组织，作为社会公共服务提供的主体，行政事业单位整体职责使命就在于提供社会公共服务与开展社会公共管理活动，维护社会的效率与公平。因此，行政事业单位在内部控制建设过程中，除了吸收、借鉴企业成熟的内部控制要素框架之外，还应体现其“公共性”的特征，以有效履行公共受托责任。　　其一，行政事业单位内控建设的目标应体现“公共性”。与企业内部控制目标不同，行政事业单位内控建设在强调“合法合规目标、资产安全目标、财务信息目标”的同时，还要求“有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果”，这二者均为“公共性”的体现。通过内控建设，强化对社会公共资源和资金分配过程的监督，有效防范舞弊和贪污腐败行为，避免社会资源分配不公和浪费，提高公共服务的效率和效果，维护社会公共利益。　　其二，行政事业单位内控建设的内容应体现“公共性”。行政事业单位内控建设的内容相对简单，除去吸收企业内控建设的成果，保持适时跟进之外，仍需保留自身“公共性”的特点。如在绩效评估标准上，企业管理的绩效评估指标侧重于强调经济利益，而行政事业单位管理的绩效则偏重于社会效益，强调其行为的合法性、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其耗费程度等。此外，在风险控制方法上，行政事业单位内控建设主张信息内部公开制度，要求在国家有关规定和单位的实际情况基础上，确定信息公开的内容、范围、方式和程序。　　其三，行政事业单位内控建设的监督环节应体现“公共性”。评价和监督是确保内控建设不断完善并有效实施的重要环节。与企业类似，行政事业单位内控评价与监督包含自我评价、内部监督和外部监督3个层次。但外部监督职能主要由政府财政部门和审计部门承担，同时应当充分发挥纪检、检查部门的作用，共同组建严密的外部监督网络。　　“一把手”是内控成败的关键　　长期以来，行政事业单位的内控意识淡薄，特别是单位“一把手”对内控的重要性认识不足，其在内控体系构建和执行过程中显著缺位，这是制约内控体系建设和作用发挥的根源。　　实施“一把手工程”就是要强调行政事业单位“一把手”对单位内部控制的建立健全和有效实施负责。其一，要明确建立健全内控是行政事业单位“一把手”的责任，单位“一把手”应对本单位内控建设采取积极的态度，并直接参与到内控建设过程中，提供内控建设所必要的人力、物力支持。其二，单位负责人应明确内控建设的组织机构，单位“一把手”作为内控建设领导小组组长，应充分发挥单位财务、内部审计、纪检监察等部门在内控中的作用。定期参与项目协调会，通过“一把手”的权威推进解决内控建设过程中遇到的重点和难点问题。其三，单位“一把手”应带头按内控的管理要求开展各项活动，严格控制例外管理事项，为实施内控管理树立权威。　　实施“一把手工程”并不意味着“一言堂”现象，行政事业单位应实行健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，对于重大经济事项，应由领导班子集体决策，充分发挥内控的制衡作用，并在决策前实现政务信息公开、决策后要实行对执行结果的跟踪。同时，要根据外部监管要求和单位实际情况优化和调整组织架构，在权责分配、业务流程等方面形成决策权、执行权和监督权三权分立的有效机制，同时兼顾运营效率。　　财权控制是内控核心　　相比企业而言，行政事业单位在组织形式、内部设置、职能职权、负责人任免等方面均受到外部法律法规十分严格的约束。因此，现阶段行政事业单位内控建设的核心应定位于财权控制，主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制及合同控制6个方面。　　具体而言，预算控制是行政事业单位内部控制的主线。行政事业单位应通过预算这一基本控制方法将单位其他五类经济业务衔接起来，通过合理设置内部控制关键岗位，明确各岗位的职能范围、业务权限、审批程序和相应责任，确保不相容岗位相互分离。　　其一，要建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价的预算管理制度。采用科学的预算编制方法，做到程序合规、编制及时、内容完整、数据准确。强化预算批复，并做好内部预算指标分解。还应严肃预算执行管理，强化预算刚性控制，避免占用、挪用专项资金。同时，确保决算的真实完整，避免年底突击花钱。　　其二，建立健全收支业务管理制度。严格执行“收支两条线”管理规定，严防设置账外账以及“小金库”等资金体外循环，规范行政事业单位与下属企业、社会团体的资金往来，确保收入真实完整，支出类型准确合规。　　其三，强化政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理。确保按照预算制定采购计划、采购范围和方式合规透明、采购决策和执行健全、招投标环节科学公正等。接下来，行政事业单位应当对重要资产进行分类，严控资产购置和退出管理，强化资产使用管理，提高资产使用效能。对于货币资金，要加强出纳人员管理，不定期进行抽查盘点，核对余额。对于银行存款账户，应严格规定其审批权限和开立、变更等程序，严禁出租、出借行为。严格按照国家有关规定加强对外投资的管理，审慎对外投资。对于其他类型的实物资产以及无形资产，应明确相应的管理职责、管理程序。此外，要加强建设项目管理，做好工程项目前期准备，特别是立项要有可行性研究，确保立项评审科学。　　其四，建立健全合同内部管理制度。打通合同管理部门与财务部门的沟通协调机制，确保合同立项是经过合理合法的可研程序、合同签订过程合规、合同执行有效等。　　内部监督是重要保证　　内部监督是行政事业单位对其自身内控建设与实施情况所进行的监督检查，评价内控的有效性，对于发现的控制缺陷，及时加以改进，是内控建设不断完善并有效实施的重要保证。　　结合行政事业单位的属性和管理特点，笔者认为应建立适配的内部监督管理机构，以保证内部监督的独立性和权威性。在决策层面，建议参考企业内控组织形式成立专门的审计委员会，在单位党组的领导下运作，内部审计机构向审计委员会负责并报告工作，审计委员会向单位党组负责并报告工作。在实施层面，如设立了独立内部审计部门或者专职内审岗位的单位，内部审计部门或者岗位应作为内部监督的实施主体；未设置内部审计部门或者岗位的单位，单位审计委员会应指定部门或者岗位作为实施监督的责任主体。　　在实施具体监督过程中，行政事业单位内部监督应加强与单位党委、纪检和监察部门的监督协同。对于监督过程中发现的重大问题，应及时向党委、纪检和监察部门移交并实施问责。对于党委、纪检和监察部门发现的问题及线索，可以作为内部监督评判内控执行是否有效的依据和线索，也可以推动内控体系设计的调整优化。同时，还应明确行政事业单位经济信息公开制度，倡导行政事业单位经济业务活动透明化、公开化，借助政府和社会的力量共同对内控工作进行监督，助推行政事业单位内控的有效实施。