能源企业审计检查方式的评价及完善构想

　　能源产业在世界各国都是一个重大的产业部门，它包括煤炭、石油、天然气、石化、电力等若干行业及其开采、加工（生产）、运输、服务等企业。在我国，能源企业具有三个明显特点：多数为中央国有企业，且具有垄断经营的性质；投入产出规模大，且职工人员多；多数能源企业是国家的利税大户，且财务监管难度大。因此，能源企业的经营效益，除了内部加强经营管理，还需依靠外部监管机构发挥重大作用。本文拟对能源企业检查方式进行讨论，并提出改进的初步构想。

　　一、能源企业检查方式的分类

　　能源企业检查，是指国家有关机关按照法律法规的规定，对能源企业经营管理、财务管理等方面业务进行调查、稽查并做出结论的过程或结果。这些国家机关包括国务院派驻大中型中央国有企业的监事会（简称为“专门监管机关”）、财政部驻有关省市财政监察专员办事处（简称为“财政机关”）和国家税务机关等。

　　（一）专门监管机关检查。专门监管机关对能源企业的检查具有行政性、权威性、专业性的特点。由于监管机关的人员长期对能源企业进行检查，所以对能源企业的业务情况十分熟悉。他们既比较容易发现能源企业的重大问题，又很容易向上级（如国务院或者国家国资委）如实汇报发现的重大问题。但是，专门监管机关的财力和人力资源比较有限，其人力资源严重不足且缺乏稳定性，因此对能源企业的检查效率高低、检查质量好坏和检查时间周期长短造成一定影响。

　　（二）财政机关检查。财政机关受国务院委托、代表国家出资人，对中央能源企业的检查具有权威性、强制性、无偿性的特点。财政机关对能源企业的监管职能，主要体现在三个方面：一是设计和推行规范统一的财务管理制度，理顺社会总产品在国家、企业、职工三者之间的利益分配关系；二是制定国有资本金收益的分配政策，确保国有资本的保值增值；三是制定政府性基金或附加等财政收入政策及其委托能源企业代收代缴的操作管理办法，并检查能源企业对财政收支政策的执行情况，确保国家财政收入的及时足额入库。财政机关开展检查活动一般不存在财力和人力资源不足的问题，对能源企业一般不会进行定期的检查，但是一旦确定对能源企业进行检查，那么，检查出的问题往往性质比较严重或者涉及金额巨大。

　　（三）税务机关检查。作为组织国家财政收入的主要机构，税务具有强制性、无偿性、固定性的特点。税务机关主要检查能源企业税收的申报和缴纳是否真实、准确、及时等。其对企业一般实行征（收）、管（理）、（稽）查相分离的管理体制，征收与管理一般是定期进行的，稽查活动往往采取定期与不定期相结合的办法。

　　二、能源企业审计检查方式的不足与缺陷

　　第一，审计检查主体的整体工作效率不高。由于每个审计、检查主体对自己做出的结论都十分保密，相互之间不共享信息，导致整体工作效率比较低。各个审计检查主体在没有共享信息的情况下，往往会对同一个能源企业分别进行全面的审计检查，造成重复劳动或无效劳动，增加审计检查的整体成本。

　　第二，容易形成不同的审计检查结论。不同的审计检查主体对同一个能源企业的相同问题进行审计检查，有可能形成不同性质或不同数额的结论。尽管审计的是同一个能源企业，由于不同审计检查机构及其人员的工作程序、方法、侧重点、判断思路等方面的不同，对同一事项的判断结论很可能不同。面对两个或两个以上不同的结论，被审计检查的能源企业不知所措。

　　第三，将审计检查的初步意见提前移交给能源企业的最终控股母公司。审计、整改、会审是能源企业重大问题的发现、纠正、汇总相对应的三个环节，只有完成了前一个环节，才能进入下一个环节。但是，笔者发现，有的审计主体在审计结论还没有最后确定的情况下，就将初步意见提前移交给有关能源集团公司，导致集团公司所属的能源企业进退两难：若按初步意见进行整改，此时却还不知审计的最后结论如何；若不按照初步意见进行整改，又担心审计检查机构追究责任。

　　第四，有的审计检查主体的审计检查工作周期过长。对某能源集团企业进行审计、检查，从制定审计检查计划，到现场进行审计检查，再到沟通、汇报并做出结论，最后将结论移交到有关能源集团公司，往往需要一年甚至几年的时间。形成这种局面的原因主要有两个：一方面是能源企业的数量多，审计检查的工作量大；另一方面是审计检查机构的人员有限，现场审计检查时分组少，工作效率低。这种时间周期过长的审计检查方式，既不利于审计检查机构高效率地开展工作，也不便于能源企业对重大问题进行及时地整改。

　　第五，审计检查主体的财力和人力资源相对有限。如专门监管机构的专业人员很少，不得不从审计中介机构借用审计人员。采取临时借用人员的办法，虽然可以适当解决专业人员数量不足的问题，但是难以彻底解决检查人员的充足性、连续性和稳定性等问题，这在一定程度上会影响检查工作的效率、质量和时间周期。

　　三、进一步完善能源企业审计检查方式的初步构想

　　第一，审计检查主体之间应当实现审计检查结论的信息共享。这样，不仅便于每个审计、检查机构全面掌握被审计检查能源企业的有关情况，避免重复审计和检查，提高审计检查的工作效率，还可以大大节省审计检查工作的整体成本。

　　第二，有关部门至少应当做出两种明确的规定。一是每一个审计检查主体必须将审计检查发现的重大问题形成结论、出具文件之后，才能移交给有关能源集团公司，不得将审计检查的初步意见提前交给能源集团公司，以免造成不必要的麻烦或混乱。二是各个审计检查机构对能源企业的审计检查周期一般不能超过一个会计年度，即在当年对能源企业进行审计检查的结论必须在当年内移交给相关能源企业的最终控股母公司，以便最终控股母公司在当年内将问题清单及时分发给所属能源企业进行整改。

　　第三，审计检查机构之间要做好审计检查活动的组织与协调。中介机构对能源企业的年报审计时间主要为年末至年初，其他审计检查机构的工作时间最好安排在4月至11月之间进行，以便其他审计检查机构向审计中介机构借用专业人员。在安排被审计检查能源企业时要优先考虑三种情况：一是过去几年没有审计检查过的能源企业；二是其他审计检查机构已做结论但是有重大争议的能源企业；三是过去几年已经审计检查但是重大问题还没有整改到位的能源企业。

　　第四，审计检查主体要充分发挥各自的优势。财政税务机关要及时制定科学合理、简便易行的税收实施细则、国有资本金收益分配管理办法、政府性基金或附加的代收代管等政策，既为能源企业及时提供可操作性的政策依据，又便于各个审计检查机构有法可依，有章可循；政府审计机关要有计划地选择个别大型能源企业进行审计，为其他审计检查机构提供示范作用；专门监管机关要发挥情况熟、专业化的优势，进一步充实财力和人力资源，缩短检查周期，提高检查效率和质量；能源企业及其控股母公司的内审机构和财务部门内部的稽核机构，要对各个审计检查机构的活动进行协调，并对各种审计检查结论进行收集、汇总和梳理，为各个审计检查机构共享信息提供帮助；审计中介机构要发挥职业化、精细化的优势，不仅要出具客观恰当的审计报告，而且要善于发现和如实披露能源企业的重大问题。

　　第五，应当建立和完善能源企业审计检查的激励机制。笔者认为，至少应该在三个方面建立激励机制。一是在审计检查信息共享方面建立激励机制，除了有关部门制定信息共享的制度规定以外，还要对为信息共享做出贡献的单位和个人予以奖励；二是在审计检查人员协调方面建立激励机制，如专门监管机关向审计中介机构借用审计人员，应当尽量采用有偿借用的办法，并保持借用人员的相对稳定性、连续性，以调动审计中介机构及其借用人员协作的积极性；三是在发现重大问题方面建立激励机制，笔者建议，国务院及其财政税务和国家国资委等机关对发现能源企业重大问题并通过整改可以增加国家财政收入的审计检查主体，按照补收到的财政收入的一定比例予以奖励。但必须明确，需要激励的对象包括政府审计机关、专门监管机关和审计中介机构，而不包括企业内审机构和财政税务机关。由于政府审计机关和专门监管机关有财政拨款，审计中介机构完全靠自收自支，所以对后者的激励比例应当比前者高。