试论简化审计程序

审计程序是提高审计质量的一种工具性手段，是依法审计的基本保证，是审计机关为了约束审计人员的行为不偏离审计目标而制定的一种规则。然而在实际工作中却出现了一种偏离审计根本目标的倾向，主要表现为：既繁琐复杂又严谨细致。为此，审计实际工作的需要呼唤简化审计程序。　　目前审计机关普遍人员少任务重，如有的区审计局12个审计业务人员，每年需完成近百个审计项目，还不包括抽调参与的中心工作任务和政府交办各种各样的行政事务。如果每个项目都按一般程序实施，会使审计人员穿梭疲奔于各种文书之中。而基层审计机关有的项目年年审，审计人员已比较熟悉，有的项目现场审计时间只有3-5天，而花在其他程序上的时间比现场审计时间长多更多，也耗费了审计人员更多的精力。为应付审计任务，有的审计机关只能对部分项目尽量从简，有的基层审计人员平时干脆将必须执行的很多程序束之高阁，到年度审计质量评比前再作补充，甚至连审计日记也一次性补写，许多需要被审计单位或本单位有关人员签字的材料也就由审计人员代理了，这同样影响审计业务质量的控制。而今不仅是审计实践呼唤简易程序，而且有的基层审计机关也开始试行简易程序，浙江省审计厅、河南省焦作市审计局、湖南省洞口县审计局和福建省泉州市鲤城区审计局等单位还专门出台简易程序规定，规范简易程序操作办法，从实施情况看，普遍反映取得较好成效。　　当前审计项目呈上升的趋势，与审计资源形成了明显的矛盾。繁重的审计任务与现有审计资源相对不足是基层审计机关最为突出的问题。为了合理利用审计资源，提高审计应急能力和审计工作效率，降低审计成本，促进审计成果快速有效利用和转化，我们认为应依法适当地简化审计程序。因此我们特选择简化审计程序研究的课题进行粗浅的探讨，借以“抛砖引玉”式地推动简化审计程序的深入研究。　　一、简化审计程序势在必行且具有可行性　　（一）简化审计程序的必要性　　1、审计任务越来越多，基层审计机关人手不足、工作量大，如大部分县级审计机关最多只有10-20个审计人员，有的真正从事一线审计的专业人员还未占到总人数的一半，但年均至少也要完成40个以上审计项目，而县级审计机关的审计人员每年人均完成审计项目在4-5个以上，有的甚至多达每年人均8个审计项目。因此急需简化审计程序。　　2、现行审计程序比较繁琐，按照现行普通审计程序，审计项目需经发送审计通知书、审计进点座谈会、现场实施审计、审计取证、审计征求意见、对被审计单位回复意见讨论会、审计报告定稿讨论会、审计业务会议、三级复核等环节，再加上审前调查、审计实施方案、承诺书、审计日记、审计底稿、审计汇总底稿、审计报告等文书的制作，一个项目至少需要半个月时间，这还要保证每个环节不延误，多数项目花在程序上的时间比现场实施审计时间更多。然而单一程序所面对的被审计单位规模却大小各异，经济活动面有宽有窄，财政财务收支内容有多有少，审计项目的轻重缓急等方面又存在着不同，这就要求我们对不同种类被审计单位及项目应当采用不同的审计方法。因此，不能只套用一种程序模式而忽视被审计单位及项目之间的差异性，而应采取多种解决问题的方法去解决不同类型的审计项目的审计程序问题。这样一般审计程序已不适用简单、紧急的特殊审计项目。　　3、实施简易审计程序可以有效缩短现场审计实施时间，大大地节约了时间和审计资源，是降低审计成本的解决途径之一。也就是可以根据审计项目的繁简程度和时限要求，分别规定和适用一般审计程序和简易审计程序，特别是简单的项目应当以简易的程序审计，才能真正有效节约审计成本和提高审计效率；　　（二）简化审计程序的可行性　　1、审计人员具备执行简易审计程序的基本条件，即现代审计人员不但有较好的政治素质，而且有较高的业务素质，即有一定的经济管理意识、会计、审计理论水平和实际工作经验，还有较强的法律意识和法律适用能力等等，基本上能保证较好执行简易审计程序并控制质量及风险；　　2、审计规范文件已有利于简化审计程序，即许多地方在审计实践中总结出不少简化审计程序的经验，出台了一些简化审计程序的相关规范文件，可供参考借鉴；　　3、现代审计方法基本上能适用简化审计程序，即现代审计已进入多种方法合用、各种方法互相渗透支持的时代，多样化的审计方法模式促使简化审计程序的推进；　　4、现代审计技术基本上能运用简易审计程序，即现代审计技术特别是审计信息化的电子计算机技术的进步，为使用简易审计程序提供强有力支撑。　　（三）简化审计程序的法理基础　　1、审计法规已明确了审计监督法律关系，即审计机关具有依照审计法律的专门授予对审计对象进行审计的监督权，也应有对本身审计程序的繁简处理决定权。　　2、基层审计规章已开简化审计程序的先河，如黑龙江省人大常委会通过实施《黑龙江省审计条例》，浙江省审计厅发布《关于优化项目审计流程的指导意见》，合肥市政府出台《合肥市国家建设项目审计监督暂行办法》，扬州市审计局制定《简易审计程序实施办法》等等，均有简化审计程序的内容与迹象。　　3、行政执行法规有简易程序的适用依据，即如《中华人民共和国行政处罚法》第五章第一节第三十三条明确规定，“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的”，适用简易程序，“可以当场作出行政处罚决定”；《行政许可法》的“当场作出行政许可决定”、《行政复议法》的“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，”“必要时，上级行政机关也可以直接受理。”、《治安管理处罚法》的 “ 警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”等规定，也是实施简易程序的法律依据。　　4、司法、纪检、监察等工作实务有简易程序的法律依据和先例，即《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》已明确规定了有关简易程序审理民事案件和刑事案件，《中国共产党纪律处分条例》等条规也有实行简易程序的相关规定，各地各单位的司法、纪检、监察等工作实务中也不乏有简易程序的先例。　　二、简化审计程序的落实　　简化审计程序要借鉴司法诉讼简易程序的规定，根据审计的实际情况，并参考河南省焦作市审计局、湖南省洞口县审计局和泉州市鲤城区审计局等单位出台的规定，制定出适合简单审计项目的简易审计程序，明确规定适用范围、简化原则、简化方式及程序变更等内容。　　（一）简易审计程序的适用范围　　适用简化了的简易审计程序至少应是有下列一种以上情况的审计项目或调查项目：　　1、被审单位管理使用资金财产数量较小的审计项目或调查项目；　　2、确需短期内完成的审计项目或审计调查项目；　　3、审计人员判断审计风险可以忽略的项目或调查项目；　　4、经有权机构领导特批的审计项目或审计调查项目。　　（二）简易审计程序的简化原则　　1、法规支持，即在不违反审计法律法规的前提下，重新修正部分规章制度，以达到简化审计程序的合法化；　　2、保证质量，即要确保审计业务质量达到既定标准；　　3、控制风险，即要将审计风险控制在可容忍的程度；　　4、审计工作方案、审计证据、审计工作底稿等内容严谨完整。　　（三）简易审计程序的简化方式　　1、简化审计程序的繁琐多余环节，可以根据需要对审前调查、制定审计方案、编制审计日记、审计业务会议等程序进行取舍与简化；　　2、缩短不必要的程序时间，如管理使用资金财产数量特少的和需特短期内完成的审计项目或调查项目，经被审计单位同意或其上级领导特批，反馈时间则应予以缩短；　　3、减少审计资料内容，如用证明性材料取代审计工作底稿等；　　4、取消部分审计文书，如审计实施方案、业务会议决定、审计日记等文书可取消，甚至可以表代文下发审计报告书。　　（四）简易审计程序的变更　　当发现实行简易审计程序的审计项目（或审计调查项目）不宜适用简易程序时，应当中止该项目的审计，并按照一般审计程序进行审计（或审计调查）。出现以下情况之一者应将简易程序变更为一般程序：　　1、在审计过程中发现被审对象违法违纪问题较多或问题性质严重；　　2、在审计过程中发现领导干部本人有违反廉洁自律方面的问题的；　　3、在审计过程中接到群众举报，审计人员认为需要进一步核实情况；4、审计人员判断出错，经复核发现需执行一般审计程序的。　　三、简化审计程序的主要内容　　侧重对一般审计程序中有关编制审计项目计划、制定审计方案、编写审计日记等内部审计程序进行简化　　（一）简化编制审计项目计划及制定审计方案等方面程序　　1、审计系统统一制定审计项目计划，下级审计机关只是依据本级人民政府要求增补本级审计项目；　　2、行业审计在细化统一审计工作方案的基础上，基层审计机关不再制定审计实施方案；　　3、审计方案中不再具体规定审计步骤及方法，由审计人员根据实际过程灵活掌握；　　4、调整审计方案时，除了调整审计目标、审计组组长、审计重点和现场审计结束时间，应当报经审计机关主要负责人批准外，其他内容均由审计组长直接确定，审计后补办审批手续。　　（二）简化工作底稿和审计证据取得等相关程序　　1、审计人员对审计实施过程、得出的审计结论和与审计项目有关的重要管理事项作出记录，具体做好调查了解记录、审计工作底稿或重要管理事项记录，取消审计日记的做法；　　2、压缩审计工作底稿内容，一般只记录实施审计的步骤和方法、取得的审计证据的名称和来源、审计认定的主要事实和得出的审计结论及其相关标准；　　3、在坚持“一事一底稿”的前提下，同一审计项目的工作底稿适当归集合并；　　4、在确保审计证据具有相关性和可靠性的情况下，可以用经被审计单位人员签证的证明性材料取代相应的审计工作底稿；　　5、在取得充分的审计证据时且判断审计风险较小，多个被审单位只口头征求意见，不再作书面反馈。　　四、简化审计程序的实战　　（一）常规审计项目简化后的程序设计　　1、审计调查。既要深入细致开展审前调查，对被审对象有关情况的有充分的了解和掌握，切实增强方案的针对性；又要以最少的时间和投入及时完成审前调查，主要将审计调查要贯穿审计实施过程的始终，利用实施审计时间搜集全面的审计资料，以免太多单独调查而多占用时间。　　2、制定审计工作方案。首先要将审计工作方案的审计工作目标具体化，确定具体、明确的审计目标；同时充分分析被审计单位有关情况，准确确定重要性水平和评估审计风险；然后围绕审计目标确定审计的范围、内容和重点，一般只对实现审计目标有重要影响的审计事项确定审计的步骤和方法。　　3、发出审计通知书。审计机关一般在实施审计前，向被审计单位送达审计通知书。适用简化程序的审计业务可在实施审计时送达。　　4、获取审计证据。简化程序也要保证审计证据质量，也就是所获取审计证据应当具有适当性和充分性。首先围绕审计目标收集审计证据，保证审计证据的相关性。当审计项目性质为财务审计时，具体取证目标就是证实被审计单位管理当局对会计报表所做的各项认定；当审计项目性质为绩效审计时，其具体取证目标则是各项经营指标、效率指标等的完成和实现情况，应注重对决策失误、管理松懈造成国有资产严重损失浪费的审查并及时记录取证。其次要科学评估重要性水平，从宏观层面控制审计证据质量。如果重要性水平定得越低，说明可容忍的错报或漏报程度越小，就应该执行越充分的审计程序，从而获得更多的审计证据；反之，如果重要性水平定得越高，说明可容忍的错误或漏报程度越大，则可执行有限的审计程序，获取的审计证据也可以少些。第三要获取不同种类型的审计证据，从微观层面控制审计证据质量。在使用实物证据的同时，通常还应配合其它证据。书面证据是从企业内部得到的证据，其可靠性就小于由企业外部得到的证据。口头证据由于口头证据常常带有证明者的个人感情色彩、偏见和意见倾向，因此证明力较小。在收集口头证据时，特别要注意证明人与被审单位之间的关联关系。口头证据往往可以提供进一步审查的线索，或为其它证据提供佐证。环境证据也称状况证据，指对被审单位经济活动产生影响的各种环境事实。　　5、编制调查了解记录、审计工作底稿或重要管理事项记录。有的在确保审计证据具有相关性和可靠性的情况下，可以用经被审计单位签证的证明性材料取代相应的审计工作底稿。　　6、撰写审计报告（审计决定）。审计组实施审计后应立即起草审计报告初稿，连同审计记录一并交所在部门领导审核后，形成审计报告征求意见稿，向被审计单位送达征求意见。征求意见后，执行审计项目的审计部门应对审计报告再行修改后，向本级审计机关提交审计报告，经复核把关后，向被审计单位出具正式审计报告，涉及到处理、处罚的事项，同时出具审计处理或审计处罚决定。　　（二）政府投融资建设工程预决算审计项目简化后的程序　　1、审前调查。审计人员进行口头询问和资料查阅，可以不形成书面资料；由建设单位填写《工程项目概况表》，加盖印章，作为审前调查资料。　　2、制定审计项目工作方案。以工程造价的真实性、合法性为重点，可以不形成书面资料。　　3、制发审计通知书。根据收件人对建设单位送审的工程预、结算资料进行初审，对工程预、结资料基本完整的给予收件。再安排审计人员组成审计组，由收件人将工程预、结资料移交审计组，审计组结合审前调查对工程预、结资料完整性作进一步审查后，拟写审计通知书。按照程序经审核、审批，可在审计实施当日向被审计单位送达审计通知书。　　4、编制审计工作底稿。审计工作底稿以防范审计风险为重点，记录若干重大的、突出问题及处理依据，相关证明支撑材料必须齐备。　　5、获取审计证据。审计人员通过审查建设单位送审的工程预、结算书，查阅与审计事项有关的工程立项、施工许可、招投标、施工图、竣工图等资料，实地调查、向有关单位和个人调查等方式进行审计，并取得书面证明材料。审计证明材料主要包括：审核调整后的工程预、结算书和定案征求意见表(或称审核确认表)，工程立项、施工许可、招投标等相关资料(复印件)。　　6、提出审计报告。审计组对审计事项实施审计后，提出审计报告，并征求审计对象的意见。审计机关对审计组的审计报告进行审议，并对审计对象就审计组的审计报告提出的反馈意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对按规定核减工程造价的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。　　7、审计复核。召开审计机关业务会后，简化复核程序，实行在发文稿纸上集中审签。　　五、简化审计程序的保证　　除了提高审计人员素质以外，要着重强化审计组组长责任制或项目主审负责制、审计执法过错责任追究制度、行政执法责任制等责任制度建设和审计风险控制，切实加强风险责任管理，构建相应的审计质量保证体系，确保审计合法合规和达到质量标准。　　（一）提高审计人员素质　　1、定期举行业务、理论、技能等各项培训；　　2、组织跨地区的先进典型、先进做法的考察、交流；　　3、合理安排工作计划，保证审计人员有足够的时间自学和参训；　　4、全面实行审计人员轮岗选拨竞聘和上下挂职锻炼等交流制度。　　（二）强化审计组组长责任制或项目主审负责制　　1、实行审计组长(或项目主审)任职资格管理，即任用具有审计师以上职称资格或经统一考试合格的审计人员为审计组长，并适时进行继续教育培训、考核等任职资格管理。　　2、审计组长(或项目主审)责权利三者对等，即认真执行审计执法岗位责任制度及审计组长责任制等规章制度，明确审计组长(或项目主审)责权利关系，赋其与责任相应对等的权利。　　3、实行审计组长(或项目主审)竞聘制或审计项目招标制，即通过竞选聘任审计组长(或项目主审)，并将审计项目进行招标竞投，由具有资格的审计人员投标包干，包括审计组人员的选用、经费的使用、审计工作时间的安排等包干内容。　　4、完善审计项目质量评估机制，即通过建立健全审计项目质量评估机构，全面深入检查审计操作规程执行情况、审计质量控制情况、审计查处问题及处理处罚力度、审计成果综合利用状况、审计工作效率等方面内容，切实评估出每个审计项目的质量状况，再给予必要的奖惩，以形成激励约束机制。　　（三）建立健全审计执法过错责任追究制度　　1、调查认定的事实及处理意见应告知相关责任人本人，审计执法过错责任的追究以书面形式作出处理，并依照有关规定列入干部人事档案。　　2、因审计执法过错造成国家赔偿的，责任人承担一定比例的赔偿。　　3、不依法履行职责，被追究责任的审计人员，年内不得评为先进，所在单位或部门不得评为先进单位。　　4、审计机关每年应通过检查廉政反馈卡、审计回访、组织审计质量检查以及责任目标考核等形式，检查本级及下级审计机关执法情况。　　（四）完善审计行政执法责任制　　1、严格执行审计行政执法制度。实行审计行政执法责任分工制，明确审计行政执法责任和范围。　　2、全面提高审计执法人员综合素质，严格实行文明执法，严禁借执法之名谋取私利。　　3、建立和实行审计行政执法公示制度。审计机关依照政务公开原则，将执法内容、范围、权限、责任和执法依据、执法程序等向社会进行公示。　　4、建立审计行政执法监督检查制度。上级审计机关对下级审计机关执法人员执行法律、法规和规章的情况进行监督检查，及时纠正违法行政行为。　　（五）加强审计风险控制　　1、编制审计方案时，认真研究与评价被审计单位的内部控制。　　2、对拟信赖的内部控制进行符合性测试，以确定实质性测试的性质、时间和范围。　　3、保持应有的职业谨慎，合理运用专业判断，对审计风险进行评估，制定并实施相应的审计程序，以将审计风险降低至可接受的水平。　　4、将研究、评价内部控制和评估审计风险的过程及结果记录于审计工作底稿。　　5、注重审计证据的关联性和严密性，加强审计风险评估和判断体系的建设，建立健全审计各环节的监督制约机制。