谈审计人精神的法治内涵

过去30年，国家审计与国家法治建设的共同发展，促就了以法治作为审计精神内涵的实践和践行审计精神的法治内涵。　　一、国家审计与国家法治建设的辩证关系　　“法治”是一个内涵民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、正义、效益与合法性等诸社会价值的综合观念。中华人民共和国自成立以来，党领导人民从基本国情出发，不断完善和推进中国特色社会主义法治建设。从党的十一届三中全会确立社会主义法治的“十六字”建设方针，到十五大确立依法治国的基本方略，十六大提出依法执政的基本方式，再到十八届四中全会绘就地法治中国的建设新的蓝图，并明确了全面推进依法治国的任务。　　中国审计的发展演变与国家法治建设进程密不可分，两者既相互依存，又相互促进。回顾国家审计的发展，我们清楚地认识到国家审计是法治建设的产物，从全国人大制定的《宪法》关于审计监督的规定，到《审计法》、《预算法》等有关的法律，国务院制定的《审计法实施条例》审计行政法规，地方政府制定的地方性审计法规，再到审计署制定的部门审计规章、地方政府制定的地方政府审计规章，审计监督的法律体系伴随法治建设的推进而逐步形成。国家审计正是在法律基础的保障下，凸显出独立性与权威性，从对权利的依赖转向以法律为行动准则。同时，国家审计又是法治建设的重要组成部分，充分发挥自己的优势和职能作用。国家审计机关依据法律规定，独立行使审计监督权。审计机关作为法治建设依法行政的主体，践行着依法治国的基本方略，对法治建设的效果进行监督与反馈，切实发挥国家利益的捍卫者、公共资金的守护者、权力运行的“紧箍咒”、反腐败的“利剑”和深化改革的“催化剂”作用，进一步维护和推进国家法治建设的进程。　　二、审计人精神的法治内涵　　（一）审计人精神的法治核心　　国家审计正是在与法治建设同步发展的30年中，历经长期的实践探索，积累了丰富的经验，逐步培育和形成了审计人员的核心价值观，即审计人精神。审计人精神的核心是法治，一方面，法治需要对权利的运行进行分立和制衡，国家审计作为法治建设的重要手段，对行政权力履行监督的职责，审计精神更多的体现是法治精神，国家审计与法治建设统一于国家治理，共同推动国家良治。另一方面，审计机关的权力本身是依法获取的，审计对象的选择、审计程序和审计工作规则都需要依法、依规，在法治环境下，审计主体同样受到法律的约束。国家审计的发展，不但是审计工作的问题，更需要的是我国法治的整体环境。　　（二）审计人精神的法治内涵　　近年，审计署及一些省级审计机关通过对长期工作的经验总结，提出“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”或“良知、责任、执着、专业、奉献”的审计人精神，既体现出中国审计人精神追求和价值取向，也包含审计人精神的法治内涵。　　“忠诚、清廉、良知与责任”。国家法治的实行以公民普遍守法为基本要求与重要条件，在现实社会中，公民主动守法的动机和理由是多种多样的，但最为理想和最为有效的方式是公民因为对法律的自觉认同而主动守法，这需要公民具备成熟的伦理与道德良知。有史以来，人们始终以爱、公平和真正的原则，反对迫使他们放弃自己所知与所信的各种压力。先贤苏格拉底宁死也不愿真理受到破坏，并据此而做违背良心的事。良知并不是人们的一时喜好，而是比较持久、稳定的认知与评价，行动的模式与框架。换言之，忠诚、良知与责任主要涉及的是人的义务与责任，而且还是基本的义务与责任。审计作为履行综合经济监督职责的执法机关，审计人员的良知即基本的义务与责任包括贯彻国家审计准则、规范审计执法行为，强化行政执法责任意识，维护社会的公平与正义等。审计人员只有坚守基本的道德良知，敢于坚持原则和公正执法，实事求是地开展审计活动，不断增强政治意识和责任意识，将法治作为自我的信仰，自觉规范审计行为，才能抵御住糖衣炮弹的侵蚀，承担起在维护经济秩序、净化经济环境、促进廉政建设和完善国家治理中等方面的责任，履行好审计监督职能。　　“执着、奉献”。法治建设作为一项长期的战略工程和系统工程，不可能一蹴而就，注定是一个不断实践、探索和完善的过程。国家审计从三十年前建立之初“边组建、边工作”，到新世纪确立“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计方针，到现在致力于推动完善国家治理，建设一个法治、公正、廉洁、效能的政府，国家审计在不断推动政府良治方面取得的显著成效，均得益于审计人的执着。审计机关作为经济监督部门，为确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民权益和法律的公平正义，注定需要承受巨大的压力，面临艰难的挑战。审计人员相信选择了高山就选择了坎坷，选择了执着和奉献就选择了磨难。 为了有效促进各类审计对象增强法律意识和营造良好的经济社会法治环境，审计人员忍得住孤独，守得住寂寞，始终坚持揭露重大违法违规问题，着力分析体制和机制缺陷，始终坚持对权力运行的监督和制约，建有据之言，献务实之策，执着于法治中国的建设和人民权益的保护。　　“依法、独立、专业”。为了适应现代审计的发展趋势，审计人员应该具备的专业素质包括两个层面：一是基本专业素质，主要指审计人员作为一名行政执法者应当具备的基本职业道德素养。二是特别专业素质，包括对审计事项的洞察能力、综合分析判断能力、沟通交流能力等，这是审计工作特殊的职业要求。依法审计是实行依法治国的必然要求，是依法行政的具体组成部分，也是审计监督的基本原则之一。依法廉洁从审，这是审计人员最基本的专业道德素养。宪法赋予审计部门经济监督的权利，同时也以法律、法规的形式制定了审计工作的准则。刘家义审计长曾指出“依法审计是审计工作必须坚持的法理精神”。一方面，审计必须坚持以法律为准绳，以事实为依据，准确判断是非。审计人员只有切实做到学法依法守法，正确运用相关法律法规，提高依法审计的能力和水平，才能够顺利的开展审计工作，才能成为一名合格的审计人员。另一方面，审计行为本身也要依法进行规范，审计人员只有遵纪守法，严格依照法定的职责、权限和程序进行审计监督，做到审计程序合法，才能有效地规范审计行为，防范审计风险，提高审计的严肃性和威慑力，维护人民群众的切身利益。　　三、法治作为审计人精神内涵的实践　　（一）审计法制化进程中的阻碍及形成原因　　尽管我们的国家审计一致致力于沿着法制化的轨道发展，但在法制化的进程中，仍然面临各式各样的问题和障碍。首先，现行的审计法律体系系统性和科学性还不够，具体表现在：审计法律未将对外公布审计结果作为审计机关的法定义务，政府内部审计色彩浓厚，审计透明度较低；审计机关和审计人员的过失与法律责任没有界定清楚；绩效审计和环境资源审计等的法律地位未得到足够的保证等。其次，国家审计作为行政部门的行为，审计活动常常会受到行政干预，尤其在选择被审计单位、审计公告时，国家审计机关发现的问题越多，其独立性可能遭受的损害也越大。再次，近些年刮起的“审计风暴”，既是国家审计法制化道路上的里程碑，但风暴过后审计整改得不到落实，审计频繁面对查出的问题屡查屡犯的难题，也暴露出国家审计法制化的困局。上述问题和阻碍形成的原因众多，主要包括审计法律规范系统性和科学性不够；有的法规不完全适应现在的形式，亟待修订；一些制约审计工作开展的体制和法律障碍有待进一步突破；审计资源有限与消除审计监督盲区，实现审计全覆盖的矛盾等。这些原因都阻碍了国家审计法制化的发展。　　（二）践行审计人精神的法治内涵　　第一，完善中国特色审计法律体系。我国国家审计机关各项任务的完成，有待于相应审计法规的完善。应进一步修改《审计法》，使之与《预算法》、《会计法》等进一步衔接，将政府债务性审计、环境资源审计、绩效审计等纳入审计法律的范畴，明确国家审计机关作为经济综合监督部门与税务、银行、工商等专业经济监督部门的关系，真正做到依法审计。　　第二，加强审计业务规范建设。法治的达成，不仅是理论上的成熟与完善，更是细微之处的规范化。国家审计法制化的落实，有赖于审计程序和审计方法的规划化。审计是专业性极强的工作，审计人员应依法履行审计职责，始终坚持实事求是地开展审计活动，以依法审计的行为和成果来体现对权力的监督与制约。　　第三，着力构建国家审计指南体系。应进一步修订和完善国家审计指南，借鉴国内外的先进经验，进一步规范国家审计在计划、实施和报告等各环节的实施。国家审计人员实施审计业务要减少随意性，确保审计方法、审计策略的选择能得到规范的指南指引，提高审计的效率与公信力。　　党的十八届四中全会是在社会主义法治国家建设史上具有里程碑意义，全会《决定》用单独一段阐述了“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”，为此，全新的以法治为内涵的审计精神将伴随着我国科学发展、跨越式发展进一步发展和壮大，审计人将始终坚持“依法审计”的核心价值理念，把法律赋予的权力和义务落实到位。